Introduction

Le présent document passe en revue les initiatives fédérales et provinciales de réduction des gaz à effet de serre (« GES ») au Canada, la participation du Canada aux initiatives régionales nord-américaines et la croissance du secteur bénévole du carbone du Canada, y compris le rôle des organisations non gouvernementales de l’environnement (« ONGE »). Il se termine en décrivant les initiatives du secteur privé et les initiatives mixtes du secteur privé et du secteur public au Canada qui ont le potentiel de contribuer à la convergence des marchés de GES volontaires et obligatoires en Amérique du Nord.

Plans canadiens de GES

Le Plan fédéral canadien

Cibles de réduction des GES

Selon le plus récent inventaire national du Canada (2005), les émissions de GES du Canada sont de 25,3 % supérieures aux niveaux de 1990, ou de 32,7 % supérieures à l’engagement juridique du Canada en vertu du Protocole de Kyoto de réduire les émissions de GES en moyenne de 2008 à 2012 à 6 % sous les niveaux de 1990 (voir le tableau 1 : Émissions de GES du Canada, 1990-2005). Le principal moteur des émissions de GES a été la croissance de la production de pétrole et de gaz, principalement en Alberta (voir le tableau 2 : Émissions provinciales de GES : 1990 et 2005). Les débats sur les changements climatiques ont été préoccupés par la question de savoir si les objectifs du Canada peuvent toujours être atteints à un coût acceptable.

Le gouvernement fédéral canadien a présenté un nouveau plan de réglementation des GES de tous les principaux secteurs industriels émetteurs le 26 avril 2007 (« Cadre réglementaire pour les émissions atmosphériques ») (http://www.ec.gc.ca/ doc/media/m_124/report_eng.pdf). Il n’est toutefois pas sans controverse, en particulier en ce qui concerne ses objectifs d’intensité d’émissions énoncés au tableau 3. Ces objectifs d’intensité sont énoncés comme étant suffisamment rigoureux pour stabiliser et réduire les émissions absolues par rapport aux niveaux de 2006 dès 2010, l’entrée en vigueur des cibles pour l’année, et au plus tard en 2012, malgré la croissance prévue dans le secteur de l’énergie.

Échange de droits d’émission

Le plan fédéral comprend l’échange de droits d’émission au pays avec un accès aux crédits en vertu du Mécanisme pour un développement propre (« MDP ») du Protocole de Kyoto « limité à 10% de l’objectif total de chaque entreprise » et aucun accès aux crédits de mise en œuvre conjointe. Les liens avec les régimes émergents et futurs aux États-Unis et peut-être avec d’autres administrations et la coopération avec le Mexique doivent être explorés, avec un programme national de dédoires qui sera lancé en 2009.

Option de conformité du Fonds technologique

Le fonds technologique comporterait deux composantes, l’une consacrée au déploiement et à l’infrastructure technologiques à court terme, l’autre à la R-D à plus long terme. Les entreprises réglementées peuvent contribuer 15 $ la tonne en 2010-2012 pour respecter certaines de leurs obligations en matière de conformité, passant à 20 $ la tonne en 2013, puis augmentant en synchronisation avec le produit intérieur brut nominal.

Les contributions au volet déploiement et infrastructure du fonds seraient limitées à 70 % de l’obligation réglementaire totale en 2010, diminuant de 5 % pour chaque année pour les premières années à 50 % en 2014, puis à 40 % en 2015, à 10 % en 2016, à 10 % en 2017, et rien en 2018 et par la suite. Les contributions au volet R-D sont limitées à 5 mégatonnes par année.

Mesures précoces

Des crédits d’action précoce allant jusqu’à 15 mégatonnes pour les mesures vérifiées prises entre 1992 et 2006 seront disponibles, mais pas plus de 5 mégatonnes sont utilisables au cours d’une année donnée.

Observations finales

Le projet de règlement sur les GES n’entrera pas en vigueur avant 2010 et les cibles d’intensité des GES demeurent controversées. Dès le début, les réductions réelles de GES réalisées par le système pourraient être limitées, en raison de la grande proportion de conformité représentée par le fonds technologique. La taille du fonds, les objectifs d’intensité, les liens internationaux limités à l’heure actuelle et le crédit limité pour les mesures précoces sont peu susceptibles d’assurer un échange de droits d’émission robuste au Canada à partir de la seule action fédérale.

Plans provinciaux : Aperçu

Neuf provinces canadiennes sur dix ont publié des plans sur les changements climatiques. Les cibles établies par le gouvernement fédéral et les provinces sont résumées dans le tableau 3 ci-dessous. 

Initiatives provinciales sélectionnées en matière de GES

Alberta (en)

La Climate Change and Emissions Management Act de l’Alberta établit une cible de réduction des émissions de gaz spécifiées par rapport au produit intérieur brut à un niveau égal ou inférieur à 50% des niveaux de 1990, d’ici le 31 décembre 2020. L’Alberta est la seule administration en Amérique du Nord qui a des règlements exhaustifs en vigueur pour les émissions de GES de l’industrie. Le Règlement sur les émetteurs de gaz déterminés (voir http://www3.gov.ab.ca/ env/air/pubs/Specified_Gas_Emitters_Regulation.pdf) impose une exigence d’amélioration de l’intensité des émissions commençant du 1er juillet au 31 décembre 2007 et se poursuivant pour chaque année par la suite et avec l’amélioration fixée à 12 % par rapport à l’intensité moyenne des émissions en 2003-2004-2005 pour les installations qui ont terminé leur première année d’exploitation commerciale avant le 1er janvier, 2000 et une exigence moins onéreuse (qui passe à 12 % au fil du temps) pour les installations établies plus récemment. Le système de réglementation de l’Alberta est novateur et complexe et comprend la déclaration des émissions, les off sets, un mécanisme de fonds technologique et l’échange de droits d’émission. À la fin de 2001, l’Alberta a adopté une politique exigeant que les nouvelles centrales au charbon réduisent les émissions sur une base nette au niveau d’une centrale à gaz à cycle combiné.

Colombie-Britannique

La Colombie-Britannique a déclaré son intention de réduire les émissions de GES de 33 % sous les niveaux actuels (2007) d’ici 2020, annonçant également qu’elle adoptera la réglementation californienne sur les gaz à effet de serre pour les véhicules automobiles, qui a récemment été confirmée par un tribunal fédéral des États-Unis au Vermont (voir http://www.vtd.uscourts.gov/Supporting%20Files/ Cases/05cv302.pdf ) ainsi que la norme californienne sur les carburants à faible teneur en carbone (« LCFS »).

L’Ontario

Les cibles de l’Ontario ont été présentées dans un discours prononcé par le premier ministre le 20 juin 2007, tel qu’il est énoncé dans le tableau 3 ci-dessous. 50 % d’une cible à court terme pour 2014 de 6 % sous les niveaux de 1990 doit être atteinte en fermant les centrales au charbon restantes de l’Ontario. L’Ontario n’a annoncé aucun plan visant à réglementer de façon exhaustive ses principaux secteurs émetteurs. Bien qu’elle ait suivi la Colombie-Britannique sur le LCFS de la Californie, la province a choisi de ne pas accepter les normes de GES de la Californie pour les véhicules automobiles. Le 5 septembre 2007, l’Ontario a annoncé qu’il mettait sur pied un groupe de travail d’experts chargé d’élaborer des protocoles pour les ensembles d’élimination du carbone et que les projets pilotes d’élimination du carbone pour les fermes et les forêts devraient être « opérationnels » en 2008.

Québec

Le Québec a choisi de conclure des ententes volontaires de réduction des GES avec les secteurs industriels (mais il n’est pas clair s’il s’agira d'« engagements réglementaires »). Le Québec vise actuellement à réduire les GES à court terme en fonction de la cible du Protocole de Kyoto du Canada (voir le tableau 3 ci-dessous). Le Québec a également annoncé la première taxe sur le carbone en Amérique du Nord en juin 2007. La taxe modeste s’applique à tous les hydrocarbures utilisés dans la province en fonction de la teneur en carbone. Le Québec a déclaré qu’il adopterait des normes pour les émissions de GES des véhicules automobiles vendus dans la province en fonction de celle de la Californie.

Initiatives régionales

La Colombie-Britannique s’est jointe à la Western Climate Initiative (« WCI ») dirigée par la Californie, qui comprend 5 autres États américains et le Manitoba. La WCI a établi un objectif de réduction des émissions de GES de 15% en dessous des niveaux de 2005 d’ici 2020 comme niveau minimum pour ses membres, et s’est engagée à établir des mécanismes régionaux tels qu’un système de plafonnement et d’échange. Depuis le 27 août 2007, l’Ontario, le Québec et la Saskatchewan, ainsi que quatre autres États de l’Ouest et l’État mexicain de Sonora, ont le statut d’observateur.

En 2001, les gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et les premiers ministres de l’Est du Canada (une entité comprenant, du Canada, les quatre provinces de l’Atlantique plus le Québec) ont élaboré le Plan d’action sur le changement climatique (« Plan du GNÉ/PSC »), une initiative régionale dont les cibles ont été intégrées aux plans des provinces de l’Atlantique à divers degrés, comme le fait le tableau 3 ci-dessous. Certaines provinces ont le statut d’observateur dans l’Initiative régionale sur les gaz à effet de serre des États du Nord-Est des États-Unis, qui établira un système de plafonnement et d’échange pour les émissions de GES du secteur de l’électricité.

Le marché volontaire du carbone au Canada

Le Canada est un chef de file dans le développement du marché mondial du carbone volontaire. zerofootprint est peut-être le plus grand détaillant de carbone au Canada. Shell Canada utilise des ensembles de stockage du carbone pour réduire son empreinte carbone des exploitations de sables bitumineux à forte intensité énergétique dans l’Ouest canadien à un niveau compatible avec les exploitations pétrolières conventionnelles. Plus tôt cette décennie, Ontario Power Generation a acquis des crédits de réduction des émissions représentant jusqu’à 6 millions de tonnes métriques de réductions de CO2 provenant de projets américains, avec une option pour 3 millions supplémentaires.

Vers la convergence?

L’importance du secteur bénévole du carbone

Les marchés volontaires sont importants parce qu’ils peuvent fournir un mécanisme de soupape de sécurité des prix, où de tels crédits deviendraient disponibles si d’autres unités de carbone s’élevaient au-dessus d’un certain prix; ils peuvent fournir des liquidités dont ils ont cruellement besoin, ce qui est important dans un petit marché comme le Canada; ce sont des laboratoires d’innovation; et en Amérique du Nord, ils sont de plus en plus universels que les initiatives gouvernementales, traverser de nombreuses frontières.

Pourtant, il y a aussi des limites à la volonté du public de © 2007 Bennett Jones LLP tous les droits réservés apprécient les différences entre le nombre rapidement croissant d’initiatives du secteur privé. La convergence est sans doute souhaitable tant pour les systèmes volontaires que pour les systèmes de réglementation. Pour ce faire, une approche commune de la mesure, de la production de rapports et de la vérification, ainsi que des fonctions connexes, tant pour les mécanismes basés sur les entités que pour les projets, ainsi qu’un système de suivi de la propriété et de l’utilisation des réductions de carbone, sont essentiels.

Initiatives de GES à l’échelle de l’entité au Canada

Le fournisseur le plus important à l’horizon est peut-être The Climate Registry. Le Registre climatique fournira un système commun de comptabilisation, de déclaration et de vérification des GES à l’échelle de l’entité pour appuyer une gamme de politiques de réduction des GES obligatoires et volontaires. Deux provinces canadiennes, la Colombie-Britannique et le Manitoba, et environ les deux tiers des États américains, deux gouvernements tribaux amérindiens et l’État mexicain de Sonora en sont actuellement membres. En août 2007, les huit autres provinces canadiennes et les trois territoires ont convenu qu’ils se joindraient au Registre du climat. Le Registre commencera à accepter les données des entités en janvier 2008.

L’Association canadienne de normalisation (« CSA ») introduit également un registre CleanStartMC pour la comptabilité au niveau de l’entité, qui, comme tous ses registres, utilisera des 140604 ISO.

Initiatives de mécanismes fondés sur des projets

Le Registre du climat n’est toutefois pas équipé pour faire face aux mécanismes basés sur des projets, mais d’autres, comme l’ASC, comblent les lacunes grâce à son registre CleanProjectsTM. Ce registre exige que tous les projets de réduction des GES soient validés et vérifiés par un expert tiers indépendant. Les réductions peuvent être enregistrées au nom d’une entité autre que l’entité du projet, grâce à la sérialisation des réductions et à la « radiation » de ces unités de la liste à d’autres entités. L’ASC est également en train d’introduire un registre d’agrégation de projets propresMC pour les petits projets. Ces registres, cependant, n’effectuent pas les services d’une bourse.

Initiatives de suivi des crédits de GES

L’ASC collabore avec le Manitoba et la Bourse canadienne du climat, créée par la société mère de la Bourse de marchandises de Winnipeg, pour établir un « registre de crédit de carbone reconnu au Manitoba », qui pourrait également occuper un créneau indispensable en Amérique du Nord qui n’est pas atteint par le Registre climatique, en ce qui concerne le suivi de la propriété des réductions de GES.

Services de transaction de GES

Un certain nombre d’entités privées sur le marché du carbone ont de l’expérience dans la prestation des services généralement fournis par une bourse. Par exemple, la Bourse du climat de Montréal, établie par la Bourse de Montréal et la Bourse du climat de Chicago (« CCX »), a annoncé qu’elle fournira des contrats à terme normalisés sur le carbone d’ici la fin de 2007. Le CCX fournit des services de compensation, que son homologue de Montréal a l’intention de fournir (par l’entremise de sa famille d’entreprises).

Rôle des ONGE

Les ONGE au Canada fournissent des guides aux acheteurs de crédits de carbone volontaires et de produits similaires qui peuvent avoir une incidence croissante sur les marchés. Par exemple, la Fondation David Suzuki publie de nombreux guides sur les ensembles volontaires d’émissions de carbone pour les entreprises et les particuliers (http://www.davidsuzuki.org/Climate_Change/What_ You_Can_Do/carbon_neutral.asp). Les guides de la Fondation prétendent fournir des critères pour la fiabilité des ensembles et des fournisseurs volontaires de carbone. La Fondation relie un certain nombre de fournisseurs de compensation sur son site Web, bien qu’elle ne les approuve pas explicitement (contrairement à au moins une grande ONGE aux États-Unis, Environmental Defense, qui approuve des fournisseurs de hors plateau spécifiques: voir http://fightglobalwarming.com/page.cfm?tagID=270).

Pollution Probe publie un « Guide du consommateur sur l’énergie verte au Canada » (http://www.pollutionprobe. org/whatwedo/greenpower/consumerguide/c2_1.htm), qui décrit les services qui peuvent être analogues aux ensembles de production de carbone. Les services d'« énergie verte » permettent aux acheteurs de payer pour la production d’électricité « verte » correspondant à leur propre consommation d’électricité à partir du réseau. Pollution Probe fournit des liens vers des fournisseurs spécifiques (p. ex. BullFrog Power of Ontario).

Conclusions

Les initiatives privées et mixtes des secteurs privé et public au Canada sont importantes et pourraient contribuer à l’émergence d’un système nord-américain plus vaste de réduction et d’échange de GES. Les initiatives du secteur privé en matière de GES doivent être clairement communiquées au public, et cela peut dépendre efficacement de la convergence autour d’un ou d’un petit nombre de normes communes auxquelles le public peut faire confiance. Les ONGE peuvent jouer un rôle constructif dans l’acceptation par le public des crédits volontaires, mais peuvent compliquer les choses en introduisant des critères non liés au GHG. Une appréciation globale du marché des GES au Canada, y compris les initiatives provinciales, régionales et du secteur bénévole, suggère que le Canada continue d’être un pays important pour le marché mondial, malgré l’incertitude persistante.