Écrit par Julia Schatz and Esther Peterson

La Cour d’appel fédérale du Canada a rendu son tout premier jugement portant sur la révision d’une décision de l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (l’ARLA), accueillant l’appel en matière de contrôle judiciaire, renvoyant la question à l’ARLA pour réexamen et ordonnant à l’ARLA d’indiquer clairement comment elle interprète certains articles clés de sa loi constitutive, la Loi sur les produits antiparasitaires, LS 2002, ch. 28 (la Loi). Cela sera d’une aide importante pour les entreprises, les consultants et les avocats travaillant dans l’industrie.  

L’affaire Safe Food Matters Inc. c Canada (Procureur général), 2022 CAF 19 concernait un appel d’un rejet par la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire déposée par Safe Food Matters Inc. (Safe Food). La demande de contrôle judiciaire concernait la décision de l’ARLA de ne pas constituer de commission d’examen, à la suite du dépôt par Safe Food d’un avis d’opposition (l’ANO) relativement à la décision de réévaluation de l’ARLA de permettre au glyphosate de continuer d’être homologué pour utilisation au Canada.  

Historique 

L’ARLA, une direction générale de Santé Canada et un mandataire du ministre de la Santé, est responsable de la réglementation des pesticides conformément à la Loi. Le glyphosate, l’ingrédient actif de nombreux herbicides, est continuellement homologué pour utilisation au Canada depuis 1976.   

Conformément à son pouvoir en vertu de la Loi, l’ARLA a entrepris en 2009 un examen post-commercialisation du glyphosate dans le cadre du processus de réévaluation. En 2015, il a publié son projet de décision de réévaluation et a invité le public à participer au processus de consultation. Safe Food a formulé des commentaires au cours de ce processus. 

En 2017, l’ARLA a publié sa décision de réévaluation finale, concluant qu’il était acceptable de poursuivre l’homologation des produits à base de glyphosate pour utilisation au Canada. En vertu du paragraphe 35(1) de la Loi, toute personne a le droit de s’opposer à une décision de réévaluation rendue par l’ARLA en déposant un avis d’opposition dans les 60 jours suivant la date de la décision. Salubrité des aliments a déposé un ANO, citant neuf objections aux conclusions de l’ARLA qui, à son avis, soulevaient un « doute scientifique » quant à la validité des évaluations de l’ARLA concernant les produits à base de glyphosate. Elle espérait que l’ARLA exercerait son pouvoir discrétionnaire légal de nommer une commission d’examen, conformément au paragraphe 35(3) de la Loi et à l’article quatre du Règlement sur les commissions d’examen (le Règlement), pour examiner les oppositions, en vue de confirmer, d’infirmer ou de modifier la décision de réévaluation.

Pour déterminer s’il y a place d’une commission d’examen, l’ARLA est chargée, en vertu des alinéas 3a) et b) du Règlement, de tenir compte de deux facteurs. Le premier facteur porte sur la question de savoir si les renseignements contenus dans l’ANO soulèvent des « doutes scientifiques » quant à i) la validité des évaluations des risques pour la santé et l’environnement par l’ARLA; et ii) la valeur du produit antiparasitaire. Le deuxième facteur consiste à déterminer si les conseils d’experts scientifiques aideraient à aborder l’objet de l’objection. Si l’ARLA décide de ne pas constituer de groupe spécial, le paragraphe 35(5) de la Loi exige qu’elle fournisse des motifs écrits. En janvier 2019, l’ARLA a fourni les raisons pour lesquelles elle n’a pas mis sur pied une commission d’examen, affirmant que l’ANO ne satisfaisait pas aux deux facteurs requis. Salubrité des aliments a demandé le contrôle judiciaire de la décision de l’ARLA. 

La décision du tribunal inférieur

En février 2020, la Cour fédérale a rejeté la demande de Salubrité des aliments, concluant que la décision de l’ARLA était raisonnable, car les objections formulées dans le cadre de l’ANO ne soulevaient pas de doute scientifique au sujet des évaluations des risques de l’ARLA. Comme il n’y avait pas eu de jurisprudence antérieure sur la question, le tribunal inférieur a profité de l’occasion pour interpréter l’expression « doute scientifiquement fondé », statuant que cela « doit être démontré par au moins une étude contrôlée évaluée par des pairs publiée dans une revue réputée qui contredit les conclusions des évaluations ou soulève un doute raisonnable à ce sujet » (McDonald c Canada (Procureur général), 2020 CF 242 au para 19). Salubrité des aliments a interjeté appel de cette décision devant la Cour d’appel fédérale. 

La décision de la Cour d’appel

La Cour d’appel fédérale a commencé par analyser la norme de contrôle appropriée, soulignant que, pour interjeter appel d’une décision de contrôle judiciaire, elle devait se mettre à la place du tribunal inférieur et déterminer si la décision de l’ARLA était raisonnable (conformément à l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]). Ainsi, dans la mesure où l’interprétation de la Loi et du Règlement par l’ARLA est raisonnable et que les motifs qu’elle fournit pour rendre sa décision sont justifiables, clairs et intelligibles, l’ARLA doit faire preuve de retenue et le tribunal ne devrait pas intervenir dans sa décision. 

Pour décider que la décision de l’ARLA n’était pas raisonnable, la Cour a invoqué deux raisons principales. Premièrement, il a mis l’accent sur l’absence d’interprétation législative de l’ARLA. Dans ses motifs écrits en réponse à l’AA, l’ARLA n’a pas explicitement ou implicitement tenu compte du texte, de l’objet ou du contexte de l’article 35 de la Loi ou de l’article 3 du Règlement. Plus précisément, la Cour a déclaré que, parmi d’autres lacunes dans l’analyse interprétative de l’ARLA, l’ARLA n’a pas justifié la décision en examinant le préambule de la Loi, n’a pas tenu compte de l’objectif principal de la loi, n’a pas expliqué le sens de l’expression « doute scientifique fondé » et n’a pas abordé le facteur prévu à l’alinéa 3b) du Règlement qui évalue la nécessité d’obtenir l’aide d’experts scientifiques. La Cour d’appel fédérale a souligné que la Loi et les deux facteurs obligatoires de l’article trois du Règlement doivent être pris en considération. La Cour a conclu qu’en raison de l’absence d’interprétation législative dans les motifs écrits de l’ARLA, il n’était pas clair pourquoi l’ARLA avait décidé que les objections formulées dans l’ANO ne satisfaisaient pas aux facteurs requis. 

La Cour d’appel fédérale s’est ensuite demandé si le dossier ou les motifs écrits pouvaient aider à comprendre le fondement de la décision de l’ARLA. La Cour a finalement conclu que les références de l’ARLA à des doutes et à des préoccupations fondés sur des fondements scientifiques dans le dossier ne pouvaient pas être interprétées clairement comme une évaluation approfondie des deux facteurs de l’article trois du Règlement. En concluant que la décision de l’ARLA était déraisonnable à l’égard de ce deuxième volet du raisonnement, la Cour a souligné que l’ARLA ne satisfaisait pas à la norme de justification, de transparence et d’intelligibilité exigée des décideurs (Vavilov, par. 99).

La Cour d’appel fédérale a expressément rejeté la tentative dutribunal inférieur de donner un sens au « doute scientifiquement fondé », indiquant que l’interprétation de cette expression était à l’ARLA de clarifier, et non à la cour. 

En accueillant la demande de contrôle judiciaire de Safe Food, la Cour d’appel fédérale a annulé la décision de l’ARLA de ne pas constituer de commission d’examen et l’a renvoyée à l’ARLA pour qu’elle rende une nouvelle décision. Notamment, la Cour a offert des conseils à l’ARLA pour l’aider à réexaminer et à communiquer cette décision, notamment en tenant compte des facteurs suivants : 

• le texte, le contexte et l’objet précis du préambule de la Loi;
• les définitions de « risque pour la santé » et de « risque acceptable » aux paragraphes 2(1) et 2(2) de la Loi;
• l’examen de l’objectif premier de la Loi énoncé au paragraphe 4(1) de la Loi;  
• le sens de l’expression « approche fondée sur des données scientifiques » lorsque l’ARLA entreprend une réévaluation d’un produit antiparasitaire, conformément au paragraphe 19(2) de la Loi;
• le rôle particulier de l’ARLA et ses tâches à accomplir lorsqu’elle entreprend l’examen d’un avis d’opposition en vertu du paragraphe 35(3) de la Loi;
• le rôle et l’objet précis d’une commission d’examen, contrairement au rôle et à l’objet de l’ARLA, lorsqu’elle reçoit un avis d’opposition en vertu du paragraphe 35(1) de la Loi;
• le seuil précis à atteindre lors de l’évaluation du « doute scientifiquement fondé » en vertu des facteurs énoncés à l’article trois du Règlement; et
• les critères qui permettraient de déterminer si les conseils d’experts scientifiques aideraient à traiter de l’objet de l’avis d’opposition en vertu de l’article trois du Règlement.

Une fois cette analyse entreprise, la Cour a déclaré que l’ARLA devrait ensuite expliquer pourquoi elle a pris la décision qu’elle a prise, en se fondant sur l’interprétation de la loi à laquelle elle est arrivée et sur les faits qu’elle a constatés. 

Points à retenir

Il s’agit de la première fois que la Cour d’appel fédérale examine une décision de l’ARLA. Le présent cas donne une orientation clé à l’ARLA en ce qui a trait à son processus décisionnel lorsqu’il s’agit de déterminer s’il y a lieu d’établir une commission d’examen en réponse à un avis d’opposition déposé en réponse à une décision de réévaluation. En plus d’examiner uniquement la décision de l’ARLA, l’affaire réaffirme que les tribunaux ne sont pas l’endroit approprié pour contester les décisions scientifiques de l’ARLA. 

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