Initiatives étatiques, provinciales et volontaires en matière de GES en Amérique du Nord : vers la convergence?

On dit souvent que la nature a horreur du vide. L’impératif du changement climatique reconnu si clairement par le public nord-américain a été satisfait par la résistance à la législation à l’échelle nationale au Canada et aux États-Unis. Il n’est pas surprenant que les dirigeants des États, des provinces et des municipalités aient pris des mesures pour combler ce vide avec des initiatives stratégiques et, dans certains cas, des lois pour s’attaquer au problème des changements climatiques. Bien que l’on puisse facilement être consterné par l’absence d’action fédérale au Canada (le Canada en est à son quatrième plan national sans qu’aucune législation de fond sur les GES ne soit encore en place ou à l’horizon proche) et aux États-Unis (où le pouvoir exécutif lutte contre une action amère et à ce jour réussie contre de nombreuses propositions législatives), le résultat a été un large éventail de mesures au niveau infranational, y compris l’élaboration de concepts et d’expériences sur le terrain qui offrent une variété de mécanismes novateurs, s’appuyant souvent sur les marchés, pour faire face aux changements climatiques. Cet exposé porte sur certaines de ces initiatives. Ce document aborde également les limites d’une telle action infranationale à la lumière des préoccupations concernant les fuites et l’inefficacité dans les marchés isolés, démontrant peut-être la nécessité de programmes nationaux et, en fin de compte, mondiaux et suggérant un rôle pour les marchés volontaires pour combler le vide.

Vide au niveau fédéral

Aux États-Unis, le rejet de tout effort de régulation du CO2 par l’administration actuelle a laissé un vide considérable. L’administration précédente de deux mandats a reçu deux avis juridiques de l’avocat en chef de l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis indiquant que l’autorité légale du gouvernement fédéral de réglementer les GES pouvait être trouvée en vertu de la Loi sur la qualité de l’air des États-Unis. Néanmoins, cette administration a choisi de ne pas introduire de mesures réglementaires pour les GES.

Au Canada, les émissions de GES ont augmenté rapidement, malgré la signature par le gouvernement fédéral du Protocole de Kyoto en 1998 et sa ratification en 2002. Pendant cette période, à ce jour, aucun règlement ou mesure fiscale n’a été mis en place par le gouvernement fédéral pour lutter contre les émissions de carbone. Le gouvernement actuel et le gouvernement précédent au Canada ont proposé des cibles d’intensité des émissions. Même l’infrastructure la plus élémentaire pour l’établissement d’un régime de réglementation des GES avec échange, ainsi que la participation au Protocole de Kyoto, n’a pas été mise en place; plus particulièrement, il n’y a aucun signe de progrès en ce qui concerne un registre national des GES.

Néanmoins, contrairement à son homologue américain, le gouvernement canadien actuel a présenté un plan de réglementation pour les GES qui, selon lui, établit des cibles d’intensité suffisamment rigoureuses pour atteindre des réductions absolues des niveaux d’émissions de 2006 dès 2010 et au plus tard en 2012, malgré la croissance rapide prévue dans le secteur de l’énergie. Toutefois, ces règlements ne seront pas en vigueur avant 2010, et les objectifs d’intensité demeurent un sujet de controverse.

Initiatives des États et des provinces

Ce qui suit est un aperçu de la façon dont les États et les provinces ont réagi à l’absence, ou peut-être à l’insatisfaction à l’égard des initiatives fédérales sur les changements climatiques en Amérique du Nord.

États-Unis

Aux États-Unis, il y a actuellement 20 États qui ont terminé des plans sur les changements climatiques, et 15 autres avec des plans en cours. 17 États ont établi des cibles quantifiées de réduction des GES. Une poignée ou deux de ces objectifs sont incorporés dans la législation, tandis que les cibles d’une autre poignée se trouvent dans les décrets. Cinq États ont des exigences de plafonnement ou de hors-jeu pour les émissions de GES des centrales électriques.

Pour prendre deux exemples de cibles de GES de l’État qui ont été récemment promulguées, en juillet de cette année, le gouverneur du New Jersey a signé la loi sur la réponse au réchauffement climatique qui fixe un objectif de réduction pour les niveaux de l’État de 1990 d’ici 2020 et 80% en dessous des niveaux de 2006 d’ici 2050. En mai de cette année, le gouverneur de l’État de Washington a signé une loi établissant un objectif de niveaux de 1990 d’ici 2020, de 25% sous les niveaux de 1990 d’ici 2035 et de 50% en dessous des niveaux de 1990 d’ici 2050.

Californie : le cadre législatif et le projet de
de plafonnement et d’échange multisectoriels proposés Régime

De toutes les juridictions américaines, la Californie a le plus grand impact en Amérique du Nord. En 2006, le gouverneur de Californie a promulgué la Loi sur les solutions au réchauffement climatique qui établit un plafond de 1990 niveaux d’ici 2020 avec des sanctions exécutoires. La Californie semble avoir été la première administration en Amérique du Nord à adopter une cible de réduction des GES exprimée en termes absolus.

En vertu de la Loi, le CARB doit adopter des règlements obligatoires pour la déclaration des GES d’ici le 1er janvier 2008 et présenter un plan détaillé sur la façon dont les réductions seront réalisées auprès de sources importantes à l’aide de règlements, de mécanismes fondés sur le marché et d’autres mesures d’ici le 1er janvier 2009.

Règles sur les GES et mécanismes du marché

Les règles sur les GES et les mécanismes de marché adoptés par le CARB au plus tard le 1er janvier 2011 doivent prendre effet au plus tard le 1er janvier 2012. L’État conçoit actuellement un système multisectoriel de plafonnement et d’échange en vertu de la Loi. À la fin de juin, le Comité consultatif sur le marché a publié son rapport final et ses recommandations au California Air Resources Board (CARB) sur la conception d’un système de plafonnement et d’échange. Les principales recommandations étaient les suivantes : que le programme devrait éventuellement inclure tous les principaux secteurs de l’économie émettant des gaz à effet de serre; qu’une partie des allocations devrait être attribuée gratuitement au départ, tandis que les allocations restantes devraient être mises aux enchères, le pourcentage des allocations mises aux enchères augmentant ensuite au fil du temps; que les ensembles générés à la fois à l’intérieur et à l’extérieur des frontières de l’État devraient être reconnus; et que la Californie devrait encourager les liens avec d’autres systèmes obligatoires de plafonnement et d’échange de gaz à effet de serre.

Autres initiatives

Deux initiatives clés pour mettre en œuvre l’objectif à l’échelle de l’État sont la norme de carburant à faible teneur en carbone (LCFS) de la Californie, actuellement en cours d’élaboration, et les limites réglementaires sur les émissions de GES des véhicules à moteur, maintenant légalement en vigueur, qui établissent des cibles à partir de l’année modèle 2009.

Norme californienne sur les carburants à faible teneur en carbone

La norme californienne sur les carburants à faible teneur en carbone n’a pas encore été publiée en détail. Au contraire, un décret établit un objectif à l’échelle de l’État de réduire « l’intensité en carbone » des carburants de transport de la Californie d’au moins 10% d’ici 2020. En vertu de l’OE, le LCFS, qui sera élaboré dans le cadre d’un processus de collaboration entre divers organismes californiens et l’Université de la Californie, s’appliquera à « tous les raffineurs, mélangeurs, producteurs ou importateurs » de carburants de transport, et « sera mesuré sur la base d’un cycle complet des carburants ». Au Canada, ce dernier s’est dit préoccupé par le fait que le LCFS pourrait décourager les expéditions de pétrole plus lourd des sables bitumineux de l’Ouest canadien. Deux provinces canadiennes, la Colombie-Britannique et l’Ontario, se sont engagées à adopter la LCFS.

Normes d’échappement en matière de GES de la Californie

La réglementation californienne sur les GES pour les véhicules automobiles, maintenant promulguée, établit des normes d’émissions moyennes du parc pour les catégories de véhicules basées sur le poids au cours des années de modèle 2009 à 2016, s’applique aux deux véhicules produits et livrés pour la vente en Californie, et sont exprimées sur une base de grammes par mile d’équivalent CO2. D’ici 2016, les règles se traduiront par une réduction de 30 % des émissions du parc automobile de 2002. Au total, 14 autres États ont adopté ou annoncé qu’ils adopteraient les règles, y compris New York, le New Jersey, la Pennsylvanie et la Floride. Les provinces canadiennes de la Colombie-Britannique et du Québec ont annoncé qu’elles imposeraient des normes sur les véhicules neufs vendus dans leurs provinces conformément aux règles californiennes, mais l’Ontario (le siège de l’industrie automobile canadienne) résiste.

Les normes d’échappement en matière de GES de la Californie sont actuellement contestées devant un tribunal fédéral américain. En outre, les règlements de l’État exigent qu’une dérogation à la préemption fédérale soit délivrée par l’administrateur de l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis en vertu de la Loi sur la qualité de l’air des États-Unis. La Californie a déclaré qu’elle plaiderait elle-même l’affaire, si la renonciation, demandée le 26 avril de cette année, n’est pas accordée dans les six mois et un jour de cette demande. Le sénateur américain Boxer a présenté un projet de loi pour accélérer l’octroi de cette dérogation.

Canada

Un certain nombre de choses intéressantes se passent également sur la scène canadienne. Au Canada, 9 provinces sur 10 ont publié des plans sur les changements climatiques1 en plus du plan de réglementation proposé par le gouvernement fédéral.

L’un de ces plans, le plan de Terre-Neuve-et-Labrador de 2005, n’établit pas de cibles quantitatives, tandis que la province de l’Alberta fixe des cibles en fonction de l’intensité des émissions, tant pour l’industrie que pour la province elle-même. Ce ne sont pas toutes les provinces qui utilisent la base de référence reconnue à l’échelle internationale de 1990, pas plus que le gouvernement fédéral, ce qui peut créer des difficultés pour établir des liens entre les administrations au Canada et l’émergence d’un système national, qu’il soit dirigé par le gouvernement fédéral ou la collaboration provinciale.

Il n’est pas surprenant que les trois principales provinces productrices d’hydroélectricité figurent parmi les provinces qui se sont fixées les objectifs les plus stricts : la Colombie-Britannique, le Manitoba et le Québec. La Colombie-Britannique, par exemple, a proposé de réduire ses émissions de GES à 10 % par-dessous les niveaux de 1990 d’ici 2020. La Loi sur les objectifs environnementaux et la prospérité durable de la Nouvelle-Écosse, qui est entrée en vigueur le 7 juin 2007, fixe la même cible. Fait remarquable, malgré des objectifs ambitieux, aucune autre province que l’Alberta n’a proposé de réglementer les émissions de GES dans les principaux secteurs de l’industrie et des transports.

L’Alberta se distingue comme la seule province et, en fait, la seule juridiction en Amérique du Nord, avec des limites réglementaires sur les émissions industrielles de GES actuellement en vigueur. Le Specified Gas Emitters Regulation de l’Alberta impose des limites d’intensité des émissions aux émetteurs de gaz à effet de serre en Alberta, le premier ensemble de cibles étant pour la période de six mois allant du 1er juillet 2007 au 31 décembre 2007. Le système de gaz à effet de serre de l’Alberta est novateur à bien des égards et comprend l’adoption d’une déclaration élargie des GES, l’échange de droits d’émission entre les secteurs réglementés, un système de compensation (y compris l’adoption de protocoles du Protocole de Kyoto et d’autres systèmes) et les arrangements administratifs nécessaires pour soutenir une telle entreprise.

À la fin de 2001, l’Alberta a adopté une politique visant à exiger que les nouvelles centrales au charbon respectent une norme dite de « bon comme gaz », ce qui signifie que la centrale doit réduire l’intensité de ses émissions sur une base nette à un niveau ne dépassant pas le niveau d’une centrale au gaz naturel à cycle combiné. Cette exigence est incluse comme condition dans les approbations réglementaires provinciales pour les nouvelles centrales au charbon. Il s’agit peut-être d’une autre première nord-américaine pour la province.

Il y a deux autres exceptions à l’énoncé selon lequel aucune province canadienne n’a proposé de réglementer les émissions industrielles de GES, bien qu’il s’agit d’exceptions partielles, parce que dans un cas, la province n’a pas proposé de réglementer tous les principaux secteurs émetteurs, tandis que dans l’autre, il n’est pas clair si les mesures mises en place auraient un effet équivalent à un règlement.

Le premier est la Colombie-Britannique, qui envisage des besoins assez importants pour son secteur de l’électricité et certaines impositions à son industrie pétrolière et gazière relativement jeune mais en croissance rapide. Les ambitions de la Colombie-Britannique pour son secteur de l’électricité comprennent l’exigence que toute l’électricité nouvelle et existante produite dans la province ait zéro émission nette de GES d’ici 2016, ainsi que la réduction des émissions de GES de son industrie pétrolière et gazière à des niveaux d’émissions de 2000 d’ici 2016. Néanmoins, la seule imposition à son secteur pétrolier et gazier décrit par la Colombie-Britannique comme une exigence est la proposition de zéro torchage dans les puits de production et les installations de production. Le plan de la Colombie-Britannique ne mentionne pas les secteurs vitaux de l’exploitation minière et du traitement des minéraux de la province, ainsi que la foresterie.

La deuxième exception partielle en matière de réglementation est le Québec. Le Québec a proposé de conclure des ententes avec l’industrie secteur par secteur pour réduire les GES, bien que le statut juridique des ententes proposées ne soit pas clair. Le Québec est une autre province canadienne qui a réalisé une première nord-américaine. Sa marque de distinction est la taxe sur le carbone proposée par le Québec, qui s’appliquera à tous les hydrocarbures utilisés dans la province en fonction de la teneur en carbone, à compter du 1er octobre de cette année, à un taux, par exemple, de 0,8 cent canadien le litre pour l’essence, de 0,9 cent le litre pour le diesel et de 8 $ la tonne pour le charbon.

Signification

Dans certains cas, les initiatives infranationales sont très importantes.

À l’échelle nationale en Amérique du Nord, les États-Unis et les gouvernements canadiens successifs ont rejeté les objectifs du Protocole de Kyoto, que ce soit par des paroles ou par l’inaction. Dans ce vide est entré la Californie, dont l’objectif de GES légiféré des niveaux de 1990 d’ici 2020 est maintenant effectivement une norme d’or en Amérique du Nord, comme en témoigne son adoption par les propositions du Congrès pour réglementer les GES, y compris les projets de loi présentés ou parrainés par les sénateurs McCain, Lieberman, Obama, Boxer et Kerry, ainsi que de nombreux États. L’objectif du Canada pour l’année 2020 de 20 % sous les niveaux de 2006 est d’environ 3 % inférieur, par rapport à 2006, d’atteindre le même résultat que la Californie, peut-être en raison de rien de plus que l’irrésistibilité de l’expression « 20 par 20 ».

Comme on peut le voir dans l’enquête précédente, les plans des États et des provinces varient considérablement en ce qui concerne la portée, la rigueur des objectifs et la tangibilité : par exemple, bien que certaines administrations, y compris celles du Canada, aient annoncé des cibles plus ambitieuses que la Californie, il n’est pas clair comment elles y parviendront en l’absence de plans pour réglementer l’industrie ou le transport. Une autre étude intéressante en contraste est celle de l’Alberta et des autres provinces du Canada : bien que la nature et la rigueur de ses cibles ne soient peut-être pas suffisantes pour certains, l’Alberta est dans une ligue à part parce qu’elle a les seules cibles juridiquement efficaces pour l’industrie à l’heure actuelle en Amérique du Nord. Son expérience pourrait bien s’avérer inestimable pour les régulateurs à travers le continent. L’Alberta a également été la première province au Canada à adopter une cible de GES à l’échelle de la province, un point de distinction maintenant partagé par la Nouvelle-Écosse.

Coopération régionale, y compris en ce qui concerne les registres

L’Initiative d’action climatique de la région de l’Ouest

L’Initiative d’action climatique de la région de l’Ouest a été créée en février 2006 par la Californie, l’Arizona, le Nouveau-Mexique, l’Oregon et l’État de Washington. Le 24 avril de cette année, la province canadienne de la Colombie-Britannique s’est jointe, tout comme l’Utah en mai, et la province du Manitoba en juin. Dans le cadre de l’ICMSR, la Colombie-Britannique, le Manitoba et les six États américains ont convenu d’établir un objectif régional global de réduction des GES d’ici août 2007. Les membres de la WRCAI ont également convenu d’achever la conception d’un « mécanisme multisectoriel régional basé sur le marché » d’ici août 2008 pour atteindre l’objectif régional de GES de la WRCAI.

En outre, les membres de la WRCAI participeront à un registre de GES multi-États / provincial, qui servira, selon le protocole d’accord, « à permettre le suivi, la gestion et le crédit pour les entités qui réduisent les émissions de GES, conformément aux mécanismes et aux exigences de déclaration des GES de l’État ». En mai, la Colombie-Britannique est devenue membre du Climate Registry, avec les 6 autres membres du WRCAI qui font partie des 30 États participants, la province du Manitoba, plusieurs gouvernements tribaux amérindiens et l’État mexicain de Sonora.

Le Registre climatique

Le Registre climatique fournira un système commun de comptabilisation, de déclaration et de vérification des GES à l’échelle de l’entité pour soutenir l’IDSR ET diverses politiques obligatoires et volontaires. Il envisage l’élaboration d’un certain nombre de protocoles spécifiques. Les lignes directrices sur la quantification comprendraient deux niveaux reflétant deux normes d’exactitude, l’un une approche privilégiée et l’autre une norme par défaut. Le Registre climatique commencera à accepter les données des entités déclarantes en janvier 2008. À l’heure actuelle, il n’est pas proposé de tenir compte des mécanismes fondés sur les projets, c’est-à-dire des compensations.

RGGI

Le WRCAI est unique dans sa vaste portée. L’Initiative régionale sur les gaz à effet de serre ou RGGI des États du Nord-Est, par exemple, établit un système de plafonnement et d’échange, mais uniquement en ce qui concerne le secteur de l’électricité, et elle ne traite que d’un seul gaz, le CO2. Le programme plafonnera les émissions aux niveaux actuels en 2009, puis réduira les émissions de 10 % d’ici 2019. Une règle type a été promulguée pour que les États fondent leur propre législation sur. Il a été formé en 2005 par sept États (Connecticut, Delaware, Maine, New Hampshire, New Jersey, New York et Vermont). Trois États, le Massachusetts, le Maryland et le Rhode Island, se sont maintenant joints ou se sont engagés à le faire, ce qui porte le total à 10. Les provinces de l’Est du Canada (ou « ECP », c’est-à-dire les quatre provinces de l’Atlantique et le Québec) ont actuellement le statut d’observateur au RGGI.

Autres initiatives régionales

En 2001, les gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et les premiers ministres de l’Est du Canada ont élaboré le Plan d’action sur les changements climatiques, une initiative régionale avec une cible de niveaux d’émissions de 1990 d’ici 2010 et de 10 % inférieurs aux niveaux de 1990 d’ici 2020. Cependant, il n’est pas certain qu’il y ait eu beaucoup d’activités coordonnées depuis ce temps. Il existe plusieurs autres initiatives régionales aux États-Unis qui traitent de l’énergie propre, de l’efficacité énergétique et de la binergie, mais qui ne sont pas axées sur les cibles de réduction des émissions de GES en soi, ainsi qu’une initiative entre le Nouveau-Mexique et l’Arizona sur le changement climatique, et une initiative entre la Californie, l’État de Washington et l’Oregon sur le même sujet, qui n’ont pas besoin d’être discutées ici en raison de leurs réalisations limitées.

Conclusion sur les initiatives régionales

En tant qu’initiative multisectori, l’initiative régionale en matière de GES de loin la plus ambitieuse est la WRCAI. Cependant, l’initiative de la plus grande importance pratique est peut-être le Registre du climat qui, avec 30 États, 2 provinces, plusieurs gouvernements tribaux amérindiens et un État mexicain parmi ses membres, a un potentiel important pour faciliter les liens multi-juridictionnels. Ces liens seront facilités par une approche commune de la mesure, de l’établissement de rapports et de la vérification.

Les administrations qui envisagent d’établir des liens devront également tenir compte du niveau relatif d’effort reflété par les cibles de GES et la portée de la couverture d’une administration, ainsi que de l’approche à l’égard de questions comme l’application de la loi. Une question d’une importance capitale est la façon dont chaque administration traite les fuites. Après tout, un système qui permet d’atteindre les objectifs en augmentant les importations d’électricité en provenance des juridictions voisines ou en exportant des opérations à fortes émissions aura peu de valeur réelle pour l’environnement ou l’économie.

Un engagement à l’égard de la mesure, de la déclaration et de la vérification (MRV), ainsi que l’établissement d’un registre, est un signe important du sérieux d’une juridiction dans la poursuite des cibles de GES: les émissions et les réductions d’émissions ne peuvent pas être suivies et échangées en leur absence. Mrv sur une base commune facilitera la négociation inter-entités, ainsi que l’interaction potentiellement constructive entre les marchés obligatoires et volontaires. L’un des vides laissés par le Registre climatique est la nécessité de normaliser les protocoles en ce qui concerne les ensembles off. L’expérience de l’Alberta, qui s’appuie sur un partenariat public-privé appelé Climate Change Central pour élaborer et fournir des conseils sur les protocoles de compensation, et du Chicago Climate Exchange ou CCX, qui sera discuté momentanément, peut être utile à cet égard.

Avant de quitter les initiatives américaines, il convient de mentionner que l’Accord sur la protection du climat des maires des États-Unis a réuni plus de 500 municipalités américaines autour de l’objectif de réduire leurs émissions de GES à 7% par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2012.

Les marchés volontaires

Aperçu du marché volontaire

Les marchés volontaires sont de plus en plus importants.2 Les principaux fournisseurs de crédits de GES hors compensation aux acheteurs volontaires comprennent l’empreinte zéro, myclimat et NativeEnergy. Selon un rapport de juillet 2007 de Ecosystem Marketplace et New Carbon Finance, en 2006, 23,7 millions de tonnes d’équivalent en dioxyde de carbone ont été transigées sur les marchés volontaires du carbone. De ce nombre, 10,3 millions de tonnes ont été transigées sur le Chicago Climate Exchange ou CCX, tandis que quelque 13,4 millions ont été effectuées dans des transactions de gré à gré. Selon le rapport, en raison des limites de la capacité de leur enquête à capturer l’activité du marché, la taille réelle du marché peut être beaucoup plus grande. Le marché volontaire nord-américain s’étend à l’extérieur des frontières de l’Amérique du Nord. Par exemple, certains projets de CCX off set ont été réalisés en Chine, à Cost Rica et en Allemagne.

Les crédits de carbone volontaires répondent à une demande de la part des citoyens consciencieux qui souhaitent compenser les effets de leurs voyages aériens et de leurs émissions domestiques, de transport et autres, ainsi que des entreprises préoccupées par les demandes croissantes des clients et des investisseurs en matière de responsabilité sur le changement climatique. Shell Canada est un exemple d’entreprise qui utilise des ensembles de stockage de carbone, en particulier pour réduire son empreinte carbone provenant de l’exploitation des sables bitumineux à forte intensité énergétique dans l’Ouest canadien. Plus tôt cette décennie, Ontario Power Generation a acquis des crédits de réduction des émissions enregistrés auprès de CleanAir Canada de Bluesource, représentant jusqu’à 6 millions de tonnes métriques de réductions de CO2 provenant de projets américains, avec une option pour 3 millions supplémentaires. Google est un autre exemple d’une entreprise qui a annoncé très récemment qu’elle cherchait à compenser ses émissions de carbone.

Certaines entreprises peuvent espérer utiliser le marché pour se protéger contre le risque d’une réglementation future. Cela dépendrait d’un nouveau règlement qui reconnaîtrait les crédits ou permettrait de convertir les réductions de GES sous-jacentes en un autre type de crédit reconnu, peut-être comme un crédit pour une action précoce. Il faudrait également que les organismes de réglementation permettent que ces crédits soient reportés et appliqués à des obligations au cours d’une année ultérieure. D’autres voudront peut-être simplement jouer un rôle dans la construction du marché.

Les marchés volontaires du carbone pourraient être saisis pour satisfaire à la nécessité d’une soupape de sécurité des prix par rapport à un régime réglementaire, de sorte que les crédits CCX ou d’autres crédits volontaires du système pourraient être achetés si le prix de la conformité devait dépasser un niveau stipulé.

Considérations pour des initiatives volontaires crédibles en matière de GES

Le marché volontaire fait l’objet d’un examen de plus en plus minutieux de la part des journalistes et d’autres personnes. Tout comme les garanties pour les crédits émis dans le cadre des mécanismes de développement propre ou de mise en œuvre conjointe du Protocole de Kyoto, la présence d’une conception de projet solide, y compris une base de référence crédible, idéalement validée par un expert tiers indépendant, une surveillance et une mesure judicieuses des données pertinentes tout au long du projet, ainsi qu’une vérification a posteriori des réductions alléguées, dans tous les cas, par un expert tiers indépendant, sera important.

Le respect de ces procédures est plus susceptible de soutenir des allégations crédibles lorsqu’elles sont faites conformément à une norme internationale reconnue, telle que ISO 14064, utilisée par le Registre CleanProject de l’Association canadienne de normalisation dont il est question ci-dessous.

Une autre préoccupation dans ce marché est d’assurer une correspondance claire entre la quantité de crédits achetés, leur prix et la quantité de réductions attribuables à l’investissement. Le plus important est peut-être une chaîne de titres claire et exclusive entre le générateur des réductions, le vendeur et l’acheteur, ainsi que toute autre personne impliquée. Les crédits de carbone achetés à l’appui d’une allégation selon laquelle les émissions ont été compensées devraient être retirés de manière définitive et transparente afin d’assurer la confiance du public.

Acteurs clés du marché volontaire émergent du carbone

Les systèmes volontaires prennent généralement l’une des deux formes suivantes. Le premier est représenté par le CCX. Bien que l’adhésion soit volontaire, elle exige de ses membres à part entière qu’ils prennent des engagements contractuels contraignants pour parvenir à des réductions d’émissions, ou bien achètent des réductions auprès d’autres. D’autres participants agissent en tant que fournisseurs de séries off sans assumer leurs propres obligations de réduction. À bien des égards, sa structure imite celle d’un système d’échange de droits d’émission fondé sur la réglementation.

Le deuxième modèle de systèmes volontaires est un modèle qui facilite l’enregistrement des réductions fondées sur des projets qui peuvent potentiellement être achetées pour être achetées en vente ou à la retraite, le tout en l’absence de participants qui ont l’obligation de réduire les émissions et donc d’ancrer la demande. Le Registre des projets propres de l’Association canadienne de normalisation ou CSA est un exemple du deuxième modèle. Pour être enregistrés, les projets doivent être validés et les réductions doivent être vérifiées par un expert tiers indépendant. Il permet que les réductions soient finalement enregistrées au nom d’une personne autre que le producteur des réductions, par la sérialisation des réductions vérifiées et leur « radiation », comme on l’appelle, à d’autres personnes ou registres. L’ASC introduira également sous peu un registre au niveau de l’entité indiquant l’inventaire complet des émissions de GES d’une organisation. Contrairement au CCX qui est une bourse (c.-à-d. un lieu de négociation), le registre cleanprojects n’exécute pas les fonctions d’échange liées à la « compensation » par exemple et laisse beaucoup de place pour le développement d’un échange volontaire de crédits canadien.

Un certain nombre d’autres grandes initiatives volontaires ont été annoncées. Morgan Stanley a annoncé en août la création d’une banque de carbone. La Banque de carbone desservira les entreprises clientes qui souhaitent assembler leur inventaire de GES et mesurer leur empreinte carbone. L’inventaire sera ensuite vérifié par Det Norske Veritas (DNV), l’un des principaux vérificateurs de projets de réduction des émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto, à l’aide de la norme ISO 14064. Morgan Stanley se procurera ensuite des crédits suffisants pour compenser l’empreinte carbone de l’entreprise, qui, selon elle, « seront toutes générées conformément aux normes du Protocole de Kyoto ». La Banque de carbone émettra ensuite ce qu’on appelle un certificat « carbone zéro ».

Très récemment, l’Association internationale pour l’échange de droits d’émission (IETA), le Climate Group (TCG), le Conseil mondial des entreprises pour le développement durable (WBCSD) et le Forum économique mondial (WEF) ont annoncé qu’ils avaient achevé les travaux sur une nouvelle norme volontaire sur le carbone, un cadre contenant tous les éléments méthodologiques nécessaires pour enregistrer et échanger des réductions volontaires de GES sur une base crédible, ce qui a entraîné la création d’une unité connue sous le nom de VCU. Il s’agit d’une autre option pour les personnes qui souhaitent tirer profit de leurs réductions de GES sur le marché volontaire.

GE Energy Financial Services et AES ont annoncé un partenariat pour mener à bien des projets produisant 10 millions de décharges de GES d’ici 2010, principalement à partir de projets de réduction du méthane. Ceux-ci seraient vendus à des clients commerciaux et industriels qui souhaitent volontairement d’écarter leurs émissions.

Surveillance du marché volontaire du carbone

Les gouvernements s’intéressent de plus en plus au marché volontaire du carbone. Au Royaume-Uni, le gouvernement a présenté cette année son propre projet de code de pratiques exemplaires volontaire pour les ensembles de valeurs de carbone, qui, il l’espère, sera une norme sur laquelle les consommateurs et les autres acheteurs sur le marché volontaire s’appuieront. On pourrait se demander si les gouvernements nord-américains s’engageront davantage dans l’identification des normes qui devraient ou doivent être suivies dans le secteur bénévole. Au Canada, les ministres du Cabinet fédéral ont fait des déclarations suggérant qu’ils pourraient envisager une certaine forme de surveillance.

Les organismes de réglementation des valeurs mobilières, qui pourraient s’attendre à ce que les organismes de réglementation des valeurs mobilières s’intéressent de plus en plus aux crédits d’émissions qui ne sont créés par aucune autorité gouvernementale ou désignée par celle-ci, et qui pourraient être vendus à grande échelle au public, sont peut-être les plus pertinents pour le marché volontaire du carbone en Amérique du Nord. Au Canada, où les valeurs mobilières sont réglementées par les provinces, la Règle 14-502 de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario désigne « [un] produit fondé sur la qualité de l’environnement, y compris les émissions ou les points relatifs aux émissions » comme un « produit ». Cela donne à penser qu’en Ontario, si les points relatifs aux émissions sont la marchandise sous-jacente pour les contrats à terme vendus sur une bourse, les contrats à terme négociés seront généralement régis par la Loi sur les contrats à terme sur marchandises, ou s’ils ne sont pas négociés sur une bourse de marchandises, ils seront potentiellement réglementés par la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario, dans la mesure où les crédits sont: ou, plus probablement, sont inclus dans, quelque chose qui est une « sécurité ». En ce qui concerne ces questions, les lois sur les valeurs mobilières de chaque administration pertinente devront être examinées attentivement.

Initiatives du secteur privé pour stimuler la réglementation

Certaines entreprises ont adopté la position selon laquelle, plutôt que de dépenser leurs ressources pour participer à un système volontaire de valeur incertaine, elles prendront sur elles de présenter des propositions qui, elles l’espèrent, façonneront un futur système de réglementation.

Le Climate Action Partnership des États-Unis ou US CAP, une collaboration de grandes entreprises et d’organisations non gouvernementales environnementales, en est un exemple. Dans le contexte d’un système de plafonnement et d’échange, ses objectifs sont les suivants: entre 100 et 105% des niveaux d’aujourd’hui dans les cinq ans suivant la « promulgation rapide », entre 90 et 100% des niveaux d’aujourd’hui dans les dix ans suivant la promulgation rapide, et entre 70 et 90% des niveaux d’aujourd’hui dans les quinze ans suivant la promulgation rapide. Si ces cibles étaient adoptées en 2008, par exemple, les émissions de GES pourraient augmenter jusqu’à 5 % par contre les niveaux actuels jusqu’à la fin de 2012, et être stabilisées aux niveaux actuels jusqu’à la fin de 2017. Cela nous rappelle que les plafonds et les réductions absolues ne sont pas synonymes, car les plafonds peuvent être fixés à plus de 100%.

Observations finales

Il est clair que de nombreuses administrations tentent de démontrer qu’elles peuvent réduire les émissions de GES sur une base absolue. Cela donne à penser que du point de vue de l’établissement de liens entre les systèmes ou de la convergence, un système de plafonnement et d’échange a plus de chances de réussir. En même temps, un plafond doit être fixé à un niveau inférieur à 100% pour être crédible.

Une approche commune de la mesure, de la déclaration et de la vérification des émissions de GES augmente la probabilité d’un système crédible et fonctionnel de réduction des GES, ainsi que toute perspective de lien entre les systèmes. Le Registre du climat est peut-être le développement régional le plus important dans un contexte nord-américain. Des services comme le Registre des projets propres de l’ASC peuvent aider à combler les lacunes en ce qui concerne les projets, par opposition aux mécanismes fondés sur les entités. Le Registre climatique facilitera également l’interaction des systèmes d’échange obligatoires et volontaires, qui peuvent être l’un des moyens d’accroître la liquidité et de gérer le prix du carbone dans un système réglementé.

Les cibles en l’absence de programmes de réglementation pour tous les principaux secteurs émetteurs réduisent la crédibilité des initiatives des États, des provinces et des régions. Une approche multisectorielle implique un niveau d’effort beaucoup plus élevé pour l’économie d’une juridiction de liaison potentielle qu’une juridiction qui réglemente sélectivement les principaux secteurs émetteurs ou qui s’appuie sur une approche volontaire. Les cibles seront plus crédibles en tant que guide pour le comportement à long terme lorsqu’elles sont légiférées sous une forme ou une autre et lorsqu’elles fixent des objectifs à court, moyen et long terme. À quelques exceptions près, un écart important pour de nombreuses administrations est l’absence de toute cible entre 2020 et 2050.

Les initiatives réglementaires et autres ne devraient pas simplement conduire à une réduction des émissions sur papier. Une approche crédible ne permettra pas les fuites, comme l’atteinte des objectifs en augmentant les importations ou en transférant la production la plus polluante à ses voisins. À cet égard, l’Alberta peut avoir une certaine raison de ne pas imposer des objectifs absolus plus stricts, car elle est tenue responsable de toutes les émissions provenant de sa production de pétrole et de gaz en amont, alors que ses clients n’en assument aucun.

Enfin, d’un point de vue public, comme le montre l’Initiative d’action climatique de la région de l’Ouest, une action efficace de la part des gouvernements des États et des provinces sur le changement climatique est possible là où elle est véritablement souhaitée. La Californie démontre en outre qu’un État ou une province peut établir le programme d’un pays entier. À l’inverse, il est peu probable que des mesures audacieuses soient faites à l’égard des GES, ou l’acceptation de normes imposant des difficultés à une administration voisine tout en rejetant celles qui pèseraient sur sa propre industrie, mènent à la coopération et au succès, et ne sont probablement pas destinées à le faire.

Malgré le potentiel important des efforts des États, des provinces et des régions, il ne fait aucun doute qu’un système national permettrait d’éviter les inefficacités et les coûts de transaction potentiellement élevés pour les entreprises d’un ensemble de règles divergentes en matière de GES. Il est également compréhensible que les États et les provinces ne souhaitent pas non plus exporter des emplois et des investissements vers leurs voisins. Les États et les provinces peuvent se disputer sur les mérites relatifs des propositions des uns et des autres, y compris leurs avantages relatifs pour l’environnement et les fardeaux pour l’industrie. Le risque de pointer du doigt est énorme. Tout cela signifie que malgré le niveau croissant de bruit et d’activité sur la question des GES par les États et les provinces, il n’est pas certain qu’ils vont réussir à établir un système de réduction des GES multijuridictionnel solide et cohérent avec une participation presque complète, indépendamment du leadership de leurs gouvernements fédéraux.

Dans la mesure où les systèmes volontaires peuvent traverser de façon transparente les frontières juridictionnelles, ils pourraient bien offrir plus d’universalité et des coûts de transaction inférieurs au nombre important et croissant d’efforts étatiques, provinciaux et régionaux actuellement observés en Amérique du Nord. Certains de ces systèmes, comme le CCX, ont trouvé des solutions novatrices à des problèmes tels que le traitement des risques associés aux projets forestiers. Dans le CCX, une réserve de 20% de carbone est retenue pour les projets forestiers. Dans le même temps, le nombre croissant de systèmes volontaires de GES peut rencontrer les mêmes défis associés à la recherche de cohérence entre les diverses approches des gouvernements infranationaux en matière de changement climatique. Il y a également des limites au temps et à la volonté du public de comprendre et d’apprécier les différences entre les différentes initiatives du secteur privé, ce qui peut mener à leur rejet général si une étiquette d’approbation, à laquelle le public est prêt à faire confiance, n’émerge pas dans un proche avenir.

En fin de compte, il peut être dans l’intérêt des entreprises participant au marché volontaire du carbone si le nombre de systèmes volontaires est maintenu ou réduit à un petit nombre, ou si un petit nombre de systèmes volontaires remplissent différents créneaux qui peuvent être rendus compatibles et complémentaires les uns avec les autres. Si le marché produit finalement ce résultat, un grand nombre d’États et de provinces pourraient simplement signer les services de déclaration, de vérification, d’enregistrement, de commerce et autres d’un très petit nombre de fournisseurs de services du secteur privé et non gouvernementaux. Cela pourrait en fin de compte être une voie vers la réalisation de la tâche ardue d’un système nord-américain de réduction des GES plus ou moins complet qui se maintient indépendamment du leadership fédéral. Le Registre du climat est le développement le plus important à cet égard, du moins pour de nombreux aspects d’un système de GES multijuridictionnel (il ne répond toutefois pas aux besoins des protocoles liés aux projets). Pourtant, aussi essentiels soient-ils, ce ne sont néanmoins que les éléments mécaniques d’un système de réduction et d’échange de GES et, en fin de compte, différentes administrations devront s’entendre sur des objectifs de réduction des GES assez similaires avant qu’ils ne soient susceptibles d’être liés les uns aux autres.

Enfin, du point de vue du secteur privé, il semble que les mesures les plus essentielles pour réussir soient de reconnaître les sources potentielles de réduction des émissions de GES; de mesurer, de signaler et de vérifier ces réductions conformément à une norme internationale reconnue; et d’enregistrer les réductions à l’appui d’un registre crédible. La clarté de l’origine des réductions de GES et la garantie d’une chaîne de titres claire, ainsi que le traitement des réductions de manière appropriée et transparente, comme la retraite vers l’environnement, seront également essentiels pour assurer la confiance de ses clients et investisseurs. Compte tenu de l’incertitude entourant ces systèmes, il n’est peut-être pas responsable de ne pas engager trop les ressources d’une entreprise pour réduire les émissions de GES, mais la prise de mesures rentables, conformément aux normes établies par les leaders environnementaux de son secteur, peut presque certainement être justifiée.

1. Dans le cas de l’Ontario, le plan se compose d’un ensemble assez complet de mesures proposées en matière de GES, tandis que dans le cas de la Nouvelle-Écosse, une cible est établie dans la loi, la Loi sur les objectifs environnementaux et la prospérité durable, qui est entrée en vigueur le 7 juin 2007, qui comprend des principes, des objectifs et des buts liés aux changements climatiques, ainsi que des dispositions autorisant la province à adopter des règlements, conclure des ententes sectorielles et intergouvernementales et établir des programmes et d’autres mesures liés aux changements climatiques. La Loi prévoit un objectif d’au moins dix pour cent en dessous des niveaux de 1990 d’ici 2020. La seule province qui n’a pas publié de plan sur les changements climatiques semble être l’Île-du-Prince-Édouard (elle avait un « plan d’affaires » sur les changements climatiques, mais sa dernière année d’entrée en vigueur était 2003 et il ne semble pas que quelque chose l’ait remplacé).

2. Exclut la participation volontaire aux systèmes de hors-plateaux établis conjointement avec un régime de réglementation.