Mise à jour sur la pause des énergies renouvelables de l’Alberta : Recommandations d’experts fournies sur les questions d’impact sur les terres du module A

29 novembre 2023

Écrit par David Macaulay, Jessica Kennedy, Nathan Green and Kaamil Khalfan

L’enquête dirigée par le gouvernement de l’Alberta Utilities Commission (AUC) concernant les principaux sujets de préoccupation concernant les projets d’énergie renouvelable en Alberta (l’enquête) est en cours. Consultez notre billet de blogue précédent, Mise à jour sur la pause des énergies renouvelables de l’Alberta : Enquête de la CUA et exigences provisoires, pour un aperçu du processus à deux modules. L’objectif de cet article est le module A.

Dans le module A de l’enquête, la CUA a commandé quatre rapports d’experts liés à trois problèmes spécifiques d’impact sur les terres associés aux projets de production d’électricité : (1) la sécurité de la remise en état, (2) les impacts sur les terres agricoles et (3) les impacts sur les paysages vierges de l’Alberta. La CUA a publié les rapports, qui fournissent des dizaines de recommandations, le 10 novembre 2023. Bien que les rapports d’experts mettent l’accent sur les projets d’énergie renouvelable, les exigences ultimes de l’enquête peuvent s’appliquer à tous les projets d’énergie.

Les recommandations des rapports ne sont ni définitives ni contraignantes. Ils seront pris en compte par la CUA avec les commentaires des intervenants lors de la préparation de son rapport final au ministre de l’Abordabilité et des Services publics.  L’AUC a récemment indiqué qu’elle avait l’intention de remettre le rapport pour le module A d’ici la fin de janvier 2024.

Cet article fournit un résumé des rapports et des recommandations et traite des prochaines étapes de la CUA dans le module A de l’enquête. L’AUC donnera aux parties intéressées l’occasion de présenter des observations orales et des détails précis sont présentés ci-dessous.

Sécurité de remise en état

Deux des rapports traitaient des exigences en matière de sécurité de remise en état (RSR), recommandant des exigences plus strictes pour couvrir les coûts de nettoyage lorsque les projets renouvelables atteignent la fin de leur vie utile. Les recommandations sont fondées sur les cadres réglementaires des RSR en Amérique du Nord, en Europe, en Australie et en Nouvelle-Zélande. Les RSR seraient à la disposition du titulaire de l’approbation de la centrale électrique pour effectuer la remise en état et, s’ils ne répondent pas aux exigences de remise en état, à l’AUC pour effectuer les travaux elle-même.

Les rapports comprennent les recommandations suivantes :

• L’établissement d’un cadre de gestion de la responsabilité, intégrant de multiples mécanismes financiers et non financiers. Dans le cadre de ce cadre, les engagements de fin de vie seraient énoncés au début d’un projet entre les propriétaires fonciers, la CUA et le détenteur de l’approbation comme conditions d’approbation pour l’approbation d’une centrale électrique de la CUA (soit en approuvant un accord de remise en état négocié, soit en imposant des conditions autonomes). Ce plan proposé comprendrait des exigences pour deux éléments de demande entièrement chiffrés : (a) la remise en état provisoire doit être achevée après la construction ou l’installation, pour remettre autant de terres que possible à une utilisation productive, et (b) la remise en état en fin de vie, pour ramener le site à une capacité terrestre équivalente, avec ces coûts à revoir et à accepter par toutes les parties tous les cinq ans au moyen d’un plan de déclassement et de remise en état mis à jour et renégocié. Les titulaires d’approbation de centrales électriques seraient tenus de fournir une garantie initiale proportionnelle aux coûts de remise en état provisoires, avec un pourcentage de RSR retournés si les objectifs de remise en état provisoires sont atteints. En vertu de ce cadre, la valeur de récupération prévue serait calculée pour déterminer les coûts de fermeture en fin de vie utile.
• Les titulaires d’approbation peuvent utiliser la valeur estimative de récupération de leur infrastructure pour réduire le montant de la garantie à fournir jusqu’à un maximum de 50 % de la valeur de récupération. La valeur de récupération serait déterminée par un vérificateur indépendant tous les cinq ans.
• L’AUC doit fournir une ligne directrice détaillée pour créer une approche plus rigide et formulaic pour définir les paramètres d’estimation des coûts, les instruments de sécurité acceptables et les moyens d’accumuler des fonds pour les RSR.
• Une garantie bancaire est la forme privilégiée de garantie, et elle doit être émise par une institution financière tierce réputée située en Alberta. Une telle garantie serait fournie avant la construction, car les fonds s’accumulent dans un compte séquestre pendant la durée de vie de l’usine, faisant partie de sa réserve de capital. Si un propriétaire de centrale électrique devait ne pas s’acquitter de ses obligations en matière de remise en état, l’AUC pourrait faire appel à la garantie bancaire, exigeant que l’institution financière applicable transfère les fonds à l’AUC pour faciliter l’exécution de ces obligations. Si le propriétaire de l’usine démontre que la garantie bancaire impose des « difficultés financières excessives », l’AUC peut, à sa discrétion, accepter un calendrier de paiement flexible de la part du propriétaire.
• Les détenteurs d’agrément de diverses positions financières devraient être traités équitablement dans l’établissement des RSR. En d’autres termes, les propriétaires de centrales électriques financièrement solides devraient généralement être tenus de fournir le même montant et la même forme de garantie que les autres. Cette recommandation s’écarte du système de notation de la gestion du passif mis en œuvre en Alberta pour les puits de pétrole et de gaz, qui utilise un ratio de l’actif au passif pour éclairer les exigences en matière de sécurité.

Terres agricoles

Les rapports comprennent les recommandations suivantes sur l’utilisation des terres agricoles, fondées sur la mise en œuvre d’une approche « l’agriculture d’abord » pour atténuer les impacts sur les centrales électriques :

• Mise en œuvre d’une approche à quatre niveaux pour catégoriser la valeur des terres agricoles. Cela comprendrait des exigences précises pour le maintien de la productivité des terres agricoles et la catégorisation des terres de « terres de très grande valeur à haute valeur » à « terres de faible à très faible valeur », en fonction d’un modèle de qualité des terres agricoles (ALQM) qui n’a pas encore été élaboré et qui intègre les données disponibles sur les terres et les sols.
• Des restrictions et des mesures d’atténuation plus strictes seraient établies pour les projets énergétiques réalisés sur des terres agricoles de plus grande valeur. 
• Toutes les données pertinentes doivent être fournies à l’étape de la demande pour s’assurer que la qualité des terres agricoles est évaluée et que des mesures d’atténuation appropriées sont incluses. Selon ce modèle, les propositions de centrales électriques pourraient être refusées par la CUA sur la base de la préservation des terres à des fins agricoles, malgré la préférence d’un propriétaire foncier d’utiliser leurs terres pour le développement de centrales électriques. De telles exigences seraient très pertinentes pour les décisions futures en matière d’emplacement et de planification des centrales électriques, en particulier pour les projets solaires.
• Le rapport formule d’autres recommandations concernant : l’application du critère¹ existant de valorisation du pétrole et du gaz aux centrales électriques sur des terres agricoles ; l’établissement d’une nouvelle directive avec des critères d’évaluation pour l’évaluation des projets d’énergie éolienne et solaire proposés sur les terres agricoles (similaire aux directives existantes sur la faune sauvage) ;² et pour que la CUA implique le ministère de l’Agriculture et de l’Irrigation et le ministère des Affaires municipales par le biais de rapports de consultation externe et de renvoi avant d’approuver un projet renouvelable. Si elles sont mises en œuvre, ces recommandations sont susceptibles d’entraîner des exigences procédurales et de fond supplémentaires pour les promoteurs de projets renouvelables, et potentiellement une mesure du risque réglementaire.

Impact sur les paysages

Le rapport sur les panoramas comprenait une revue de la littérature d’études publiées explorant les impacts de l’aménagement des centrales électriques sur la valeur des propriétés. Le rapport suggère que l’infrastructure énergétique peut avoir une influence négative sur la valeur des propriétés voisines en raison des impacts visuels, mais note également que de nombreuses études ne signalent aucun impact ou des impacts mixtes, et que les attitudes et les impacts peuvent changer à mesure que les sources de production d’électricité continuent de changer. Il ne fait pas de recommandations particulières concernant les exigences réglementaires ou les politiques gouvernementales liées aux paysages de vue.

Prochaines étapes du processus du module A

Depuis la publication des rapports, de nombreux intervenants représentant divers intérêts ont déposé des commentaires substantiels auprès de l’AUC. Les mémoires vont de brèves déclarations écrites d’Albertains individuels à des rapports d’experts indépendants commandés spécifiquement pour répondre aux conclusions et aux recommandations des rapports ci-dessus. Toutes les observations écrites sont accessibles au public.

En plus d’intégrer ces commentaires écrits, la CUA a invité les parties intéressées à présenter de brèves observations orales à la CUA dans le module A par l’entremise de Zoom. Les soumissions orales des membres du grand public sont prévues pour la semaine du 4 décembre 2023, et les soumissions des organisations sont prévues pour la semaine du 11 décembre 2023. Ce dernier comprend les présentations des municipalités, des Premières Nations, des collectivités métisses, des sociétés, des associations industrielles et d’autres groupes. L’AUC a également laissé entendre qu’elle pourrait avoir des questions pour certaines parties sur la base des observations écrites, lesquelles questions auront également lieu oralement en décembre.

Le temps disponible pour les présentations orales est limité et sera alloué en fonction de la demande (voir les informations ici).

Dans une lettre datée du 24 novembre 2023, l’AUC a déclaré que, « [l]orsque elle a aidé le gouvernement de l’Alberta à élaborer de nouveaux cadres stratégiques en temps opportun », elle a l’intention de remettre son rapport pour le module A au ministre d’ici la fin de janvier 2024, avant la date limite du 29 mars 2024.

Nous continuerons de suivre les développements liés à la pause des énergies renouvelables, à l’enquête de la CUA et au développement de projets d’énergie en Alberta. Si vous avez des questions sur ces développements ou d’autres développements en cours dans le secteur de l’énergie électrique en évolution rapide, veuillez contacter l’un des auteurs de cet article ou les membres du groupe de pratique Energy Regulatory group.

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