La Cour suprême du Canada réforme le contrôle judiciaire

03 janvier 2020

Écrit par Scott Bower, Andrew Little, Brynne Harding and Russell Kruger

Signalant une volonté accrue d’infirmer les décisions des tribunaux administratifs, la Cour suprême du Canada a réformé le droit régissant le contrôle judiciaire dans Vavilov, une affaire concernant les enfants d’espions russes, et dans deux cas Bell Canada cas sur les publicités du Super Bowl.

La trilogie Vavilov porte sur la façon dont les tribunaux canadiens examinent les décisions des tribunaux administratifs et des représentants du gouvernement. La Cour suprême a révisé le cadre de détermination de la norme de contrôle et a publié des directives détaillées sur son application. Ses raisons tentent d’apporter plus de cohérence et de prévisibilité à un domaine du droit difficile.

Les impacts de la trilogie seront ressentis par de nombreuses personnes qui sont soumises à l’état administratif étendu du Canada , dans des domaines allant des approbations de pipelines et d’infrastructures publiques majeures, à la réglementation professionnelle, à la propriété intellectuelle, au droit de l’environnement, aux industries réglementées, à l’immigration et bien d’autres.

Parmi les déclarations de la trilogie sur l’état du droit administratif, deux points centraux se dégagent : 

• la norme de contrôle raisonnable s’appliquera de façon présumée, sous réserve de certains (et moins) types d’exceptions; et
• l’examen selon la norme de la décision raisonnable est « solide », étant donné que l’on s’attend à ce que les décisions administratives soient « justifiées » par rapport à leur contexte factuel et juridique, ce qui soulève la norme que les décisions administratives doivent respecter.

Dans chacune des trois affaires, la Cour a infirmé l’arrêt d’un décideur administratif. Dans l’arrêt Vavilov lui-même, la Cour a conclu que l’interprétation que le registraire de la citoyenneté du Canada a fait de son statut d’origine était déraisonnable. Dans les affaires Bell Canada, la Cour a infirmé les conclusions du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, en appliquant une norme de la décision correcte.

La nouvelle norme d’examen dans l’affaire Vavilov

Dans l’arrêt Vavilov, la Cour a réformé le cadre existant pour déterminer la norme de contrôle et l’a remplacé par une simple présomption de caractère raisonnable. Cette présomption peut être réfutée dans certaines circonstances limitées.

La présomption de caractère raisonnable sera réfutée : (1) lorsque le législateur a exprimé l’intention que le contrôle de la décision correcte s’applique, soit en l’énonçant, soit en prévoyant un droit d’appel prévu par la loi; ou (2) lorsque la primauté du droit exige une norme de contrôle différente de la part du tribunal — une norme de la « décision correcte ».  

La catégorie de la « primauté du droit » comprend elle-même trois types de cas qui exigent que les décisions soient correctes : les affaires portant sur (1) des questions constitutionnelles; 2) « les questions générales de droit d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble »; et (3) les questions sur les limites de compétence entre les tribunaux. 

Le fondement théorique de la présomption de caractère raisonnable est que les cours de révision doivent s’en remettre aux « choix de conception institutionnelle » des législateurs. Lorsque le législateur a choisi de donner le pouvoir décisionnel final à un décideur administratif plutôt qu’à un tribunal, il doit respecter ce choix en appliquant uniquement la norme de contrôle de la décision raisonnable. Toutefois, en corollaire, lorsque le législateur a prévu un appel devant les tribunaux, la norme de contrôle sera la même que pour tout autre appel , ce qui signifie que la décision correcte s’appliquera aux questions de droit.

En pratique, ce changement peut donner une plus grande portée aux parties qui contestent les décisions des tribunaux et d’autres décideurs dans le cadre d’un processus d’appel prévu par la loi. 

La Cour a fait un effort clair pour simplifier l’analyse de la norme de contrôle. Ses motifs dans l’affaire Vavilov éliminent les facteurs dits « contextuels » dans l’identification de la norme de contrôle. L'« approche pragmatique et fonctionnelle » de Dunsmuir a fondé la déférence ou son absence sur quatre facteurs contextuels, y compris l'« expertise toujours controversée du décideur ». Dans l’intervalle, une norme de présomption de décision raisonnable avait vu le jour, réfutable par référence à des facteurs contextuels. Le contexte ne jouera désormais aucun rôle dans la recherche de la norme de contrôle.

Une question ouverte dans le sillage de Vavilov est l’étendue de la catégorie « état de droit ». Nous nous attendons à ce que les litiges futurs soient axés sur la question de savoir si une question peut entrer dans la catégorie d’une question d'« importance capitale pour le système juridique dans son ensemble » afin d’attirer un examen moins déférent de la « décision correcte ». 

Application de la norme de contrôle du caractère raisonnable

Avant la trilogie Vavilov, les directives contraignantes de la Cour suprême sur l’application de la norme du caractère raisonnable étaient rares. Les justiciables en révision judiciaire ont longtemps eu du mal à évaluer leurs perspectives : quel genre d’erreur justifiera l’annulation d’une décision administrative? Qu’est-ce qui est suffisant pour résister à l’examen d’un tribunal?

Comme dans sa jurisprudence antérieure, la Cour s’est penchée sur les deux forces opposées dans le contrôle judiciaire : la nécessité d’un contrôle judiciaire « rigoureux » pour assurer l’exercice légitime du pouvoir public, et la nécessité pour les tribunaux de respecter l’expertise et la compétence des décideurs administratifs. Les motifs et l’issue de l’affaire Vavilov semblent pencher vers un contrôle judiciaire plus rigoureux.

La Cour a confirmé les caractéristiques existantes du caractère raisonnable : « la justification, la transparence et l’intelligibilité ». La Cour a également introduit un nouveau refrain : pour être raisonnable, une décision doit être « justifiée » par rapport aux « contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur la décision ». Pour évaluer le caractère raisonnable, un tribunal devrait tenir compte à la fois du résultat et du raisonnement utilisé par le décideur.

La déférence judiciaire à l’égard des décideurs administratifs demeure un thème central de la décision. La Cour a fait remarquer que la « justice administrative » ne ressemblera pas toujours à une « justice judiciaire » et exige qu’une attention respectueuse soit accordée à l’expertise démontrée d’un décideur. Les décisions administratives dans des domaines hautement spécialisés peuvent utiliser un langage et des concepts inconnus des tribunaux, mais ce n’est pas un signe de caractère déraisonnable. Vavilov confirme qu’il incombe au demandeur d’établir le caractère déraisonnable. 

Bien que des facteurs contextuels comme l’expertise d’un décideur ne jouent plus aucun rôle dans le choix de la norme de contrôle, ils peuvent être importants pour l’évaluation du caractère raisonnable par le tribunal. La Cour suprême a décrit une liste non exhaustive de facteurs à prendre en considération, notamment : 

• le régime législatif applicable;  
• d’autres lois pertinentes ou de common law;  
• les principes d’interprétation des lois;  
• la preuve dont disposait le décideur et les faits dont le décideur peut être avisé;
• les observations des parties;  
• les pratiques et décisions antérieures de l’organe administratif; et 
• l’incidence potentielle de la décision sur la personne à qui elle s’applique.

La Cour a souligné l’importance des motifs invoqués pour la décision en cours de révision. Les motifs d’un décideur ne sont pas seulement le point de départ du contrôle judiciaire, mais sont également essentiels à la légitimité du processus décisionnel administratif. Ainsi, une cour de révision doit acquérir une compréhension du raisonnement qui sous-tend une décision et évaluer sa « cohérence interne » et sa rationalité. La cour de révision ne peut se livrer à une « chasse au trésor pour l’erreur » ou à un « exercice formaliste d’interprétation législative ».

Si ni l’obligation d’équité procédurale ni le régime législatif n’obligent un décideur administratif à fournir des motifs, la cour de révision doit « examiner le dossier dans son ensemble » pour déterminer si la décision était raisonnable. Si le décideur n’a pas fourni de motifs, « l’analyse se concentrera alors sur le résultat plutôt que sur le processus de raisonnement du décideur ».  

Bien qu’une cour de révision puisse se concentrer sur un résultat en l’absence de motifs, la Cour a statué que les cours de révision ne devraient pas façonner leurs propres motifs pour étayer des décisions administratives.  

Dans les affaires à venir, on verra dans les affaires à venir si les directives de la Cour dans l’affaire Vavilov aideront les tribunaux à trouver un équilibre entre la nécessité d’un examen valable et la nécessité de faire preuve de retenue. 

Les auteurs remercient Graham Cook et Annie Tonken, stagiaires en droit, pour leur aide précieuse dans la préparation de cet article.

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