Le gouvernement fédéral publie une évaluation stratégique des changements climatiques

29 juillet 2020

Écrit par Stephanie Ridge, Sean Assié and Brad Gilmour

Le 16 juillet 2020, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a publié son Évaluation stratégique des changements climatiques (SACC). Le CCSA fournit de nouvelles directives détaillées aux promoteurs de projets tenus d’évaluer les impacts des changements climatiques dans le cadre d’une évaluation d’impact fédérale en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, LS 2019, c 28, article 1 (AAI). Le CCSD éclairera également l’examen en vertu de la LEI de la mesure dans laquelle un projet désigné entrave ou contribue à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses engagements en matière de changements climatiques.

Le processus menant à la publication de la SACC a été lancé en juillet 2018 à la suite de la introduction du projet de loi C-69 pour remplacer la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012). En plus d’ajouter explicitement les changements climatiques et les engagements internationaux du Canada à la liste des facteurs pris en compte dans une évaluation d’impact fédérale, la LEI introduit de nouveaux pouvoirs qui permettent au ministre d’ECCC de mener une « évaluation stratégique » de toute politique, de tout plan ou de tout programme du gouvernement du Canada, ou de toute question pertinente à la réalisation d’évaluations d’impact (AAI, l’article 95).

Bien que l’élaboration de la SACC ait commencé avant l’entrée en vigueur de la LAI, la SACC est considérée comme une évaluation stratégique en vertu du paragraphe 95(2) de la LAI (SACC, annexe II). 

Qu’est-ce que le SACC?

L’objectif déclaré du CCS est de « permettre une prise en compte cohérente, prévisible, efficace et transparente des changements climatiques tout au long du processus d’évaluation d’impact » (SACC, section 1.1).

La SACC s’applique d’abord et avant tout aux projets designated projects required to complete an impact assessment under the IAA. Un « projet désigné » est défini de façon générale dans la LEI comme une ou plusieurs activités désignées dans le Règlement sur les activités concrètes ou par le ministre d’ECCC en vertu de l’article 9, et comprend toutes les activités auxiliaires.

Le CCSA note également que les principes et les objectifs qui sous-tendent le CCS seront intégrés dans les lignes directrices pour l’examen des projets non désignés sur le territoire domanial et à l’extérieur du Canada en vertu de la LEI, et que « [l]a es priorités pour les projets réglementés par la Régie de l’énergie du Canada (RSE) tiendra compte de la même façon des principes et des objectifs de l’évaluation stratégique des changements climatiques ».

Le CCSC fournit des lignes directrices explicites pour son application à chaque étape d’une évaluation d’impact, y compris en ce qui concerne la quantification des émissions de gaz à effet de serre (GES) et l’évaluation des technologies de réduction des émissions.

Principaux points à retenir

Bien que les promoteurs de projets actuels et potentiels souhaitent examiner le CCSA en détail, ce qui suit fournit un résumé de certains points d’intérêt clés :

• Les émissions de GES du projet et certaines émissions de GES en amont seront incluses dans les évaluations d’impact; les émissions en aval ne le seront pas. Les promoteurs de projets faisant l’objet d’une évaluation d’impact fédérale devront fournir une estimation des émissions de GES du projet et, dans certains cas, une évaluation des émissions de GES en amont. Une estimation des émissions en aval n’est pas requise, et elle ne sera pas prise en compte.
  
  La SACC définit les émissions de GES en amont comme « ... les émissions nationales et non domestiques de toutes les étapes de la production, du point d’extraction ou d’utilisation des ressources, au projet à l’étude » (SACC à la page 8). Jusqu’en 2029, les promoteurs de projets ne seront tenus d’évaluer les émissions en amont que lorsque ces émissions sont susceptibles de dépasser 500 kilotonnes d’équivalent CO2 par année. Ce seuil diminuera en 2030, 2040 et 2050. 
• Les émissions de GES évaluables seront calculées sur une base nette. Les émissions de GES d’un projet à évaluer seront égales aux émissions totales du projet et aux émissions de GES acquises, dont seront soustraites tout CO2 capté et stocké, les émissions nationales de GES évitées et les crédits compensatoires. 
  
  Les émissions de GES acquises comprennent les émissions associées à la production d’électricité, de chaleur, de vapeur ou de refroidissement, achetées ou acquises d’un tiers pour le projet (SACC, page 7).
  
  Les émissions de GES évitées ne peuvent être appliquées que pour réduire les émissions nettes de GES du projet – elles ne peuvent pas être appliquées à une comptabilisation des émissions en amont. La SACC suggère que les promoteurs consultent le document d’Infrastructure Canada Climate Lens – General Guidance pour obtenir des directives supplémentaires sur la façon de quantifier les émissions évitées. 
• Les émissions étrangères évitées ne peuvent pas compenser les émissions du projet, bien que les promoteurs de projet auront l’occasion de discuter des impacts potentiels de leur projet sur les émissions mondiales de GES dans le cadre de la discussion sur la façon dont le projet soutiendra la réduction des émissions mondiales de GES.
• Les projets dont la durée de vie est supérieure à 2050 seront invités à fournir un plan crédible pour atteindre des émissions nettes nulles d’ici 2050. Cela ne s’applique qu’au projet proposé, et non à ses émissions de GES en amont. Il est important de noter que les conditions exécutoires imposées à un projet à la suite d’une décision d’évaluation d’impact peuvent inclure un programme de déclaration dans lequel le promoteur démontrerait des progrès vers la mise en œuvre de mesures d’atténuation et le plan pour atteindre des émissions nettes nulles d’ici 2050.
• Les promoteurs de projet doivent évaluer comment leur projet peut avoir une incidence sur les efforts fédéraux de réduction des émissions et les émissions mondiales de GES. 
• Une détermination des meilleures technologies disponibles et des meilleures pratiques environnementales (BAT/BET) doit être incluse dans l’étude d’impact du projet. Le processus en six étapes pour préparer une détermination des MTD/BET (SACC, page 14) doit être entrepris pour évaluer « ... les technologies, techniques ou pratiques les plus efficaces, y compris les technologies émergentes, qui peuvent être techniquement et économiquement réalisables pour réduire les émissions de GES pendant la durée de vie du projet » (page 14).  La portée de l’analyse sera établie au moment du projet, par opposition à l’équipement, niveau pour donner aux promoteurs de la flexibilité. ECCC a l’intention de publier un guide technique à l’intention des promoteurs contenant des renseignements supplémentaires sur les considérations techniques, économiques, sociales et environnementales.
• Commentaires du CCSC sur le processus décisionnel et les conditions d’approbation. En vertu de la LEI, la décision du ministre ou du gouverneur en conseil déterminera si un projet est dans l’intérêt public, compte tenu, entre autres, de la mesure dans laquelle les effets du projet désigné entravent ou contribuent à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses obligations environnementales et ses engagements en matière de changements climatiques (LEI, 63e)). 
  
  Le SACC note que cette décision sera éclairée par une analyse, y compris, mais sans s’y limiter, les émissions de GES du projet dans le contexte des cibles et des prévisions d’émissions du Canada, telles que les cibles d’émissions du Canada pour 2030, la Stratégie de développement à long terme à faible émission de gaz à effet de serre du Canada au milieu du siècle et l’objectif du Canada d’atteindre zéro émission nette d’ici 2050 (SACC, page 18).
  
  Toute condition liée aux émissions de GES ne s’appliquerait qu’aux émissions nettes de GES d’un projet, et non aux activités en amont. 

Conclusions et prochaines étapes

La SACC est la première évaluation stratégique publiée en vertu de la LEI. Quel que soit son titre, le CCSC est moins une évaluation stratégique du processus du gouvernement fédéral pour évaluer les impacts des émissions de GES au Canada qu’il s’agit d’une liste de contrôle détaillée et orientée vers l’action que les promoteurs sont tenus de respecter lorsqu’ils s’engagent dans une évaluation d’impact fédérale. À toutes fins utiles, la SACC prétend établir des exigences légales contraignantes pour l’évaluation d’impact qui ne sont pas autrement contenues dans la LEI ou ses règlements connexes.

Bien que la coordination avec les lois et les politiques provinciales et territoriales soit mentionnée comme une mesure potentielle d’atténuation des GES (CCSA, page 13), les mesures provinciales de réduction des GES semblent très peu prises en compte dans le CCSA. Au lieu de cela, le CCSC semble être conforme aux efforts continus du gouvernement fédéral pour prendre des mesures unilatérales sur les changements climatiques et les émissions de GES, comme en témoignent des lois telles que la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre et la Norme sur les combustibles propres proposée.

ECCC a l’intention de publier des guides techniques en 2020-21 afin de fournir plus de détails sur les éléments spécifiques suivants du CCSA : 

• quantification des émissions nettes de GES, des émissions de GES en amont et des puits de carbone;
• Les mesures d’atténuation des émissions de GES, les MTD/BET et les plans visant à atteindre zéro émission nette d’ici à 2050; et 
• la résilience aux changements climatiques.

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