Écrit par Donald E. Greenfield Q.C. and Emerson Frostad

Le gouvernement de l’Alberta a ordonné et approuvé des règles pour réduire la production de pétrole brut et de pétrole brut bitumineux en Alberta. Ces règles sont entrées en vigueur en janvier 2019. À la suite d’une annonce faite par la première ministre Rachel Notley le 2 décembre 2018, le décret 375/2018 a été publié le 3 décembre. Des modifications ont été apportées les 12 et 18 décembre, et le 30 janvier 2019, par des décrets 434/18, 438/18 et 34/19 et sont regroupées en tant que Règlement de l’Alberta 214/2018 (les « Règles de restriction »).

Les Règles de restriction prévoient actuellement qu’elles sont abrogées à compter du 31 décembre 2019. Les règles de réduction étaient la réponse du gouvernement provincial à un écart historiquement élevé entre le prix du West Texas Intermediate et celui du Western Canada Select, qui est considéré comme étant causé par des contraintes sur l’accès du pétrole de l’Alberta aux marchés d’exportation, et qui, entre autres choses, avait entraîné des volumes élevés de pétrole brut stockés. L’intention initialement déclarée était de réduire la production de 325 000 barils de pétrole brut et de pétrole brut bitumineux par jour, soit environ 8,7 % de la production provinciale. Le gouvernement provincial a annoncé le 30 janvier que la production provinciale globale pour mars serait fixée à 3,63 millions de barils par jour, une augmentation de 75 000 barils par jour par rapport à février 2019, en raison de la baisse des volumes de stockage.

Les règles de réduction

L’intention déclarée des règles de réduction est de : a) réduire les effets de la conservation et prévenir les opérations inutiles; b) empêcher la disposition imprudente; et c) assurer le développement prudent et économique, dans l’intérêt public, des ressources en pétrole brut bitumineux et en pétrole brut de l’Alberta. Les Règles de restriction remplacent toutes les approbations, directives ou ordonnances émises par l’Alberta Energy Regulator (AER), ainsi que toute entente ou approbation en vertu de la Mines and Minerals Act, RSA 2000, c M-17, qui permettent la production de pétrole brut ou de pétrole brut bitumineux à un taux supérieur à celui autorisé en vertu d’une ordonnance de compression. 

À compter de janvier 2019, les règles de compression accordent au ministre de l’Énergie le pouvoir de fixer la production provinciale combinée de pétrole brut et de pétrole brut bitumineux en Alberta pour un mois civil, qui, comme mentionné ci-dessus, sera de 3,56 millions de barils par jour en février et de 3,63 millions de barils par jour en mars. Le ministre peut également, par arrêté mensuel, attribuer cette allocation provinciale combinée à des exploitants individuels, conformément aux formules de l’annexe des Règles sur la réduction. Ces formules sont examinées ci-dessous. Les exploitants ne sont pas autorisés à produire plus que leur allocation en vertu d’une ordonnance de compression. Les infractions sont assujetties à des pénalités administratives en vertu de la Loi sur le développement énergétique responsable, LSF 2012, c R-17.3, ainsi que des pénalités supplémentaires en vertu de la Loi sur la conservation des sables bitumineux, LSF 2000, c O-7, et de la Loi sur la conservation du pétrole et du gaz, LSF 2000, c O-6.

Les Règles sur la réduction importent la définition d'« exploitant » de la Loi sur la conservation des sables bitumineux à l’égard du pétrole bitumineux et définissent l’exploitant comme le « titulaire de permis » ou le « détenteur d’approbation » au sens où ces termes sont définis dans la Loi sur la conservation du pétrole et du gaz à l’égard du pétrole brut. Tous les exploitants et leur production sont donc visés par la définition, peu importe si les droits d’extraction du domaine minier sous-jacent proviennent de concessions minières de l’État ou en pleine propriété. Les restrictions de volume sont mises en œuvre au niveau de l’opérateur, ce qui signifie qu’il est en effet présumé à ces fins que l’exploitant produit et contrôle 100 pour cent de la production du projet de puits ou de sables bitumineux.

L’une des modifications, qui n’était en vigueur que pour janvier 2019, signifiait qu’aucun opérateur ne verrait sa production de janvier réduite à un volume inférieur à 84% de sa production d’octobre 2018. Ce plancher de réduction a fourni aux opérateurs une certaine certitude quant à ce que sera leur allocation de production minimale en 2019. Un deuxième changement, qui est en vigueur pour les mois de janvier à mars 2019, permet au ministre de modifier l’arrêté de compression d’un exploitant afin d’augmenter l’allocation de l’exploitant à un montant suffisant pour l’exploitation sécuritaire d’un projet de sables bitumineux si ce projet est le seul de ce type exploité par l’exploitant et que le projet ne peut pas être exploité en toute sécurité sur le volume alloué en vertu de l’arrêté ministériel initial applicable à cet exploitant.

Les formules

L’annexe contient les formules permettant de déterminer la production de base et la production de base rajustée d’un exploitant, et de calculer le pourcentage que représente la répartition combinée de la production provinciale par rapport à l’ensemble de la production de base rajustée de tous les exploitants pour le mois en question.

La production de base de chaque exploitant sera égale au volume de production combiné de pétrole brut et de pétrole brut bitumineux le plus élevé qu’il ait atteint au cours d’un mois civil au cours de la période de 12 mois commençant en novembre 2017. Sa production de référence ajustée sera égale à ce volume moins 310 000 barils.

Le ministre ne peut prendre des « ordonnances de réduction » qu’à l’égard des exploitants dont la « production de base ajustée » dépasse zéro baril, c’est-à-dire les exploitants dont la « production de base » est supérieure à 310 000 barils. On pense qu’en raison de ce point de référence de 310 000 barils par mois, seulement environ 25 exploitants de l’Alberta (les « exploitants restreints ») seront directement assujettis à des ordonnances de réduction. Les Règles de réduction permettent également au ministre de restreindre un exploitant qui n’a pas atteint le seuil de 10 000 barils par jour avant novembre 2018, si l’exploitant atteint ce niveau quotidien au cours d’un mois civil après octobre 2018.

L’allocation globale de la production provinciale est ensuite distribuée aux exploitants réduits au prorata selon une formule qui rajoute le volume de référence de 310 000 barils à leur production de référence ajustée aux fins de l’allocation, et multiplie ce volume par le pourcentage mentionné ci-dessus. Cela a bien sûr pour effet de répartir le pourcentage de réduction à l’échelle de la province uniquement entre les opérateurs réduits.

Conséquences, prévues et autres

Un exploitant réduit pourrait avoir une allocation de production après réduction supérieure au volume de brut qu’il est capable de produire si, par exemple, il vendait des actifs de production à un moment donné après novembre 2017 et ne remplaçait pas cette production en Alberta ou pas du tout. Les règles de réduction permettent à deux exploitants ou plus de consolider leurs allocations respectives mois par mois et de redistribuer les allocations entre eux comme ils l’entendent. Cela aurait créé un marché pour les allocations mensuelles inutilisées.

Étant donné que les Règles de réduction s’appliquent à la production provenant à la fois des baux de l’État et des baux en pleine propriété, des problèmes peuvent survenir dans le cadre de baux en pleine propriété qui pourraient expirer en l’absence d’une production continue. La province a modifié les Règles de réduction le 30 janvier 2019 pour permettre au ministre de modifier l’ordonnance de compression d’un exploitant restreint pour les mois suivants afin d’augmenter l’allocation de production de cet exploitant à un volume suffisant pour conserver ses droits miniers si l’exploitant restreint peut démontrer à la satisfaction du ministre qu’au moins 80 % de sa production est de la production en pleine propriété et que son allocation de production serait autrement insuffisante de lui permettre de produire le volume contractuellement requis pour conserver ses droits miniers en pleine propriété. Les exploitants réduits devront gérer leurs réductions avec soin s’ils produisent une grande partie de leur pétrole brut à partir de baux en pleine propriété. Les dispositions des baux en pleine propriété varient, de sorte que la fermeture de puits en pleine propriété en raison d’ordonnances de réduction peut ne pas entraîner l’expiration des baux, par exemple, en raison de clauses de force majeure. Bien entendu, le résultat dans chaque cas dépend des modalités du bail en question.

Les Règles de réduction ont également été modifiées le 30 janvier 2019 afin de permettre au ministre d’augmenter l’allocation d’un exploitant réduit afin d’atténuer une perte à long terme de production de pétrole brut bitumineux si l’exploitant restreint peut démontrer à la satisfaction du ministre qu’il exploite un projet in situ de sables bitumineux par injection de vapeur qui représente au moins 80 % de sa production prévue pour 2019; que les prévisions de volume pour 2019 représentent au moins 125 % de ses prévisions pour 2018 pour ce projet, que l’injection de vapeur au projet avait commencé en 2018 avant le 3 décembre, et que la conformité à l’ordonnance de réduction existante entraînerait la perte à long terme de la production de pétrole brut bitumineux.

La plupart des puits et des projets exploités par les exploitants restreints appartiennent conjointement à d’autres partenaires d’intérêts de travail, de sorte que ces copropriétaires verront également leur production réduite d’une manière ou d’une autre, ce qui peut donner lieu à des différends entre les propriétaires de participations actives concernant la façon dont un exploitant a réparti sa réduction dans l’ensemble du portefeuille de l’exploitant. La façon dont ces différends devraient être résolus dépendra en grande partie des modalités du ou des contrats pertinents, comme la disposition sur la force majeure et, s’il y en a une, une disposition qui traite des réductions de production légalement prescrites. Les procédures d’exploitation de la LCAP en vigueur en Alberta ne contiennent pas ce dernier type de disposition. Les exploitants d’actifs régis par les procédures d’exploitation de CAPL n’ont pas, pour la plupart, d’obligations fiduciaires envers leurs partenaires de participation active.

Les Règles sur la réduction contiennent une disposition qui s’applique pour permettre à un exploitant qui est composé de deux personnes ou plus exploitant une entreprise à titre de coentreprise ou de société de personnes de convenir de la façon dont la production de la coentreprise ou de la société de personnes sera attribuée à chaque partie participante aux fins de se conformer à une ordonnance de réduction. Toutefois, étant donné que les permis de puits ne peuvent être détenus que par des sociétés et des particuliers, et qu’ils sont généralement détenus par l’un des titulaires de droits de roulement, p. ex., l’exploitant nommé dans l’entente d’exploitation, il n’est pas clair ce que cette règle visait à accomplir ni quel sera son effet.

La réduction peut avoir une incidence sur les cotes de gestion du passif des exploitants restreints en vertu des règles de l’AER relatives aux transferts de permis de puits (p. ex., lorsque des actifs sont vendus), puisque la formule de calcul de la cote est fondée en partie sur les revenus de production historiques, bien que l’effet sera atténué parce que le calcul tient compte d’une moyenne mobile de 36 mois de suivi; alors que les règles de réduction sont actuellement censées être en vigueur pour seulement 12 mois.

Les règles de réduction pourraient également toucher les producteurs qui ont des contrats qui les obligent à livrer des volumes minimaux de pétrole aux acheteurs ou qui contiennent des obligations à prendre ou à payer ou similaires aux fournisseurs de services. Encore une fois, les conséquences dépendront des dispositions des contrats applicables.

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