La législation de la Colombie-Britannique sur la DNUDPA — Un cadre pour faire progresser la réconciliation

12 novembre 2019

Écrit par Sharon Singh, David Bursey, Charlotte Teal and Radha Curpen

Le 24 octobre 2019, le gouvernement de la Colombie-Britannique (C.-B.) a déposé le projet de loi 41 - 2019, Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act, remplissant son Accagissement du février 2019 qu’il déposerait un projet de loi mettant en œuvre le Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). Le déclaration publiée par le cabinet du premier ministre a vanté que la loi: 

 »... fera avancer la province avec un plan d’action clair pour la réconciliation, en soutenant la prévisibilité et les opportunités économiques, tout en respectant les droits de la personne des Autochtones.

Le projet de loi 41 a été élaboré conjointement par le gouvernement de la Colombie-Britannique et le Conseil des dirigeants des Premières Nations de la Colombie-Britannique, et suit les traces d’un projet de loi fédéral similaire (projet de loi C-262), qui a été adopté à la Chambre des communes, mais qui est mort au Feuilleton au Sénat en juin 2019. 

Le projet de loi 41 exige, entre autres, que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les lois provinciales sont conformes à la DNUDPA. Le projet de loi stipule également que « rien dans la présente loi ne doit être interprété comme retardant l’application de la Déclaration aux lois de la Colombie-Britannique ».  

DNUDPA : Un bref aperçu

La DNUDPA se compose de 46 articles qui énoncent des normes pour les droits des peuples autochtones du monde entier. La DNUDPA a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en septembre 2007. 

La DNUDPA est une déclaration, et non un traité ou une convention. Le texte de la DNUDPA indique clairement qu’elle a été proclamée comme « une norme de réalisation à poursuivre dans un esprit de partenariat et de respect mutuel ». Par conséquent, la « mise en œuvre » de la DNUDPA nécessite une interprétation approfondie pour déterminer comment la déclaration peut être reflétée dans les lois qui touchent aux nombreux domaines couverts par la DNUDPA.  

Voici quelques-uns des articles de la DNUDPA :

• le droit d’être à l’abri de toute discrimination (article 2);
• le droit à l’autodétermination, de déterminer librement son statut politique et de poursuivre librement son développement économique, social et culturel (article 3);
• le droit à l’autonomie gouvernementale en ce qui concerne les affaires intérieures et locales (article 4);
• les droits à la vie, à l’intégrité physique et mentale, à la liberté et à la sécurité de la personne (article 7); et
• que les États doivent obtenir le consentement libre, préalable et éclairé (PFPI) avant d’adopter et de mettre en œuvre des mesures législatives ou administratives qui peuvent affecter les peuples autochtones (article 19) et avant d’approuver tout projet affectant leurs terres ou leurs ressources (article 32).

Le concept de la DNUDPA de la FPIC s’applique aux droits ancestraux établis et appelle à « consulter et à coopérer de bonne foi avec les peuples autochtones ... afin d’obtenir leur consentement préalable libre et éclairé ». Le concept n’envisage pas un veto à la prise de décisions, mais un effort de bonne foi pour obtenir le consentement.  

La question de savoir comment le concept de PFPI sera intégré aux lois provinciales liées à l’élaboration de projets et à l’utilisation des terres attire le plus l’attention. La réponse de la province à cette question aura de profondes répercussions sur l’investissement des entreprises et le développement de projets en Colombie-Britannique

Le Canada et la Colombie-Britannique disposent d’un ensemble de lois bien établies régissant la façon dont la Couronne interagit et consulte les peuples autochtones dans le cadre de sa prise de décisions. La province doit concilier son approche à l’égard du PFPI afin que toute nouvelle mesure fasse vraiment progresser la réconciliation et ne dénoue pas des décennies de progrès dans ce domaine du droit. 

Le projet de loi : éléments principaux

Les objectifs déclarés du bec 41 sont triples:

1. d’affirmer l’application de la Déclaration aux lois de la Colombie-Britannique;
2. de contribuer à l’application de la Déclaration; et
3. appuyer l’affirmation des organes directeurs autochtones et établir des relations avec ceux-là.

Le projet de loi exige ce qui suit :

• le gouvernement de « prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les lois de la Colombie-Britannique sont conformes à la Déclaration ». Il y est également dit : « Rien dans la présente loi ne doit être interprété comme retardant l’application de la Déclaration aux lois de la Colombie-Britannique. »;  
• que le gouvernement, lors de la mise en œuvre de la Loi, tienne compte de la diversité des peuples autochtones en Colombie-Britannique, en particulier les langues, les cultures, les coutumes, les pratiques, les droits, les traditions juridiques, les institutions, les structures de gouvernance, les relations avec les territoires et les systèmes de connaissances distincts des peuples autochtones de la Colombie-Britannique;  
• que le gouvernement, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la Colombie-Britannique, prépare et mette en œuvre un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA; et
• le ministre, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la Colombie-Britannique, de rendre compte chaque année des progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures pour s’assurer que les lois de la Colombie-Britannique sont conformes à la DNUDPA et atteignent les objectifs énoncés dans le plan d’action. 

L’effet combiné d’exiger du gouvernement qu’il prenne toutes les mesures nécessaires (article 3) et de proclamer que rien dans la Loi ne doit être interprété comme retardant l’application de la DNUDPA dans les lois provinciales crée une contestation pratique et juridique. Le projet de loi 41 appelle à une action rapide, mais le processus de mise en œuvre de la DNUDPA dans le large éventail de domaines qu’il aborde sera difficile et prendra nécessairement du temps. Si le gouvernement ne parvient pas à faire des progrès immédiats et à gérer les attentes, il entraînera des poursuites judiciaires et une perte de bonne volonté parmi les parties.   

Une caractéristique centrale du projet de loi est qu’il permet au Cabinet provincial ou à tout membre autorisé du Conseil exécutif de conclure des ententes avec les organes directeurs autochtones, concernant : a) l’exercice d’un pouvoir de décision légal conjointement par l’organe directeur autochtone et le gouvernement ou un autre décideur, et/ou b) le consentement de l’organe directeur autochtone avant l’exercice d’un pouvoir de décision prévu par la loi.  Ce concept diffère de l’approche du projet de loi fédéral C-262 et sa portée est remarquable. 

« organe directeur autochtone » Entité qui est autorisée à agir au nom des peuples autochtones qui détiennent des droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982

Le gouvernement provincial devra également relever les défis associés à la définition large de l’organisme directeur autochtone, y compris déterminer quelles entités – traditionnelles ou autres – au sein des communautés autochtones sont autorisées à agir au nom du titulaire des droits ancestraux. Le gouvernement s’est engagé à travailler avec les groupes autochtones pour répondre à certaines de ces questions.  

Les décisions législatives prises en vertu des ententes conclues en vertu de la loi sur la DNUDPA feront l’objet d’un contrôle judiciaire.

La province a déclaré qu’elle adopterait une approche progressive et qu’elle s’efforcera initialement de veiller à ce que les évaluations environnementales et les lois sur le bien-être de l’enfance de la province soient conformes à la DNUDPA. 

La province a également récemment adopté le projet de loi 51 - la Loi sur les évaluations environnementales (EAA revitalisée), qui exige l’établissement d’un consensus avec les peuples autochtones et, dans certaines circonstances, avec leur consentement. Par conséquent, aucun changement n’est prévu à l’EAA revitalisée.  

Aller de l’avant

Si le projet de loi 41 est adopté, ce sera la première loi du genre au Canada. Le projet de loi établit un cadre général pour faire progresser la réconciliation. L’élaboration du plan « clair » mentionné par le premier ministre nécessitera beaucoup de travail. 

Le gouvernement s’est engagé à consulter davantage les groupes autochtones, l’industrie et la collectivité pour mettre en œuvre le projet de loi. Dans l’intervalle, de nombreuses questions demeurent sans réponse.

Pour faire progresser la réconciliation et réduire l’incertitude quant aux répercussions du projet de loi 41, la province doit faire preuve d’un leadership fort, notamment :

• Communiquer régulièrement sur les plans de la province pour mettre en œuvre les normes de la DNUDPA via le projet de loi 41 afin que les personnes touchées par les changements puissent en comprendre les implications. Un sujet de préoccupation particulier est la façon dont le FPIC sera appliqué dans les décisions d’approbation des projets et des activités qui peuvent avoir une incidence sur les droits ancestraux. Les communications devraient inclure des auditoires à l’extérieur de la Colombie-Britannique, afin de démontrer comment la province accueillera favorablement les investissements dans le développement responsable.
• Élaborer des politiques solides pour guider les organismes gouvernementaux qui tiendront en œuvre les mesures de réconciliation. La province doit être claire sur le rôle des organismes de la Couronne, des groupes autochtones et des promoteurs de projets en ce qui concerne l’approbation des projets.
• Diriger l’identification des groupes autochtones appropriés à consulter, la nature et le contenu de la consultation, et qui a le pouvoir de lier un groupe autochtone à une décision. 
• Coordonner l’approche provinciale avec l’approche fédérale pour éviter de créer des conflits.
• Allouer suffisamment de ressources – administratives et d’information – pour appuyer les organismes gouvernementaux, les groupes autochtones et l’industrie dans le cadre de toute initiative du projet de loi 41.
• Adopter une approche progressive pour mettre en œuvre les principes de la DNUDPA dans les lois provinciales afin de s’assurer que les changements font progresser le bon travail existant dans ce domaine.   

Le processus d’harmonisation des lois provinciales avec la DNUDPA exige la collaboration et la compréhension des divers intérêts qui doivent être conciliés. Tout au long du processus, la province doit communiquer, gérer les attentes et renforcer la confiance entre les peuples autochtones, les collectivités locales, l’industrie, les investisseurs et le grand public.

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