Écrit par Marie H. Buchinski, Kelsey J. Drozdowski, and Celeste M. Hutchinson
Au Canada, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont joué un rôle dans le développement et l’exploitation de divers projets énergétiques, en particulier ceux qui ont le potentiel d’avoir une incidence sur l’environnement. Cette séparation des compétences entre les ordres de gouvernement, découlant en partie du partage des pouvoirs en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, a manifestement contribué aux retards réglementaires concernant l’approbation des projets en raison de la tâche parfois difficile de coordonner l’examen du projet entre les ordres de gouvernement, et même au sein d’un ordre de gouvernement particulier. Les retards dans le processus d’approbation réglementaire peuvent avoir des répercussions importantes et négatives sur le développement industriel au Canada, avec des répercussions allant bien au-delà des promoteurs du projet en question.
Prenons, par exemple, le pipeline de la vallée du Mackenzie, souvent cité, dont les demandes ont été déposées auprès des organismes de réglementation à l’automne 2004 et au printemps 2005. Bien que la Commission d’examen conjoint chargée de l’examen réglementaire du projet ait terminé ses audiences publiques le 29 novembre 2007 – il y a près de deux ans – après 115 jours d’audiences dans 26 collectivités enregistrées sur plus de 11 000 pages de transcriptions et plus de 5 000 mémoires, la Commission d’examen conjoint n’a pas encore publié son rapport final; qui doivent être soumis au gouvernement fédéral et à l’Office national de l’énergie pour examen avant que d’autres décisions réglementaires puissent être prises et que le projet puisse aller de l’avant. Ce retard réglementaire, ainsi que l’augmentation des coûts et les préoccupations plus récentes concernant la demande de gaz naturel, ont remis en question le sort du pipeline.
Les impacts ne s’arrêtent pas là. La société MGM Energy Corp., établie à Calgary, a récemment annoncé qu’elle annulera son programme de forage dans l’Arctique cet hiver, ce qui entraînera une pénalité de 10 millions de dollars imposée à l’Inuvialuit Regional Corp. en août 2010. Le communiqué de presse de MGM indique que l’annulation est due à l’incertitude entourant le pipeline de la vallée du Mackenzie.
Compte tenu des difficultés qui peuvent découler de tels retards dans le processus réglementaire, les efforts récents ont été déployés pour coordonner les processus de réglementation fédéraux, provinciaux et territoriaux. En janvier de cette année, le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) a publié les Modèles potentiels d’une approche d’évaluation environnementale « Un projet » - Un projet qui identifie quatre modèles potentiels pour simplifier les processus d’évaluation environnementale (EE) au Canada, tels qu’identifiés par le Groupe de travail sur l’évaluation environnementale. Trois de ces modèles (Modèle de processus conjoint; Modèle de délégation; Modèle de substitution) mettre l’accent sur la réalisation d’un processus d’EE unique en adoptant, en partie, un seul ensemble d’exigences en matière d’information. Le quatrième modèle – le Modèle de coordination (harmonisation) – prévoit des ensembles d’information distincts ou combinés. Toutefois, tous visent à simplifier le processus réglementaire en créant un processus unique et mis en œuvre conjointement, en ayant une seule administration ou un seul processus pour mener le processus d’EE, ou en augmentant la coordination entre les autorités responsables de l’EE. Bien que ces propositions ne nécessiteraient pas de transfert du pouvoir décisionnel ultime, chacun de ces modèles nécessiterait des changements aux processus d’EE actuels et à la législation existante, ce qui en soi pourrait impliquer de longs processus.
Le CCME n’est pas le seul moteur du changement. Les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada pour les industries de l’énergie et des mines ont récemment discuté des retards réglementaires lors de la Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines de 2009, tenue le 31 août et le 1er septembre 2009. Dans cette affaire, la Fédération canadienne de l’industrie minérale (FIIM) a exhorté les ministres à prendre des mesures pour soutenir les secteurs canadien de l’exploration et de l’exploitation minière et pour encourager la reprise économique en entreprenant une restructuration réglementaire. Le FIMC a cerné plusieurs préoccupations au sujet du processus actuel, y compris le dédoublement des systèmes de réglementation, faisant valoir que l’ambiguïté dans ce domaine et dans d’autres pourrait avoir le potentiel d’étouffer le statut du Canada en tant que destination pour l’investissement en capital.
La situation économique actuelle au Canada et l’objectif de créer une stabilité économique ont créé une pression supplémentaire sur les gouvernements pour qu’ils simplifient leurs processus réglementaires. Les ministres de l’Énergie et des Mines du Canada ont convenu que pour maintenir la prospérité et se remettre pleinement de la situation économique actuelle, le Canada doit continuer d’être à l’avant-garde du développement et du déploiement de nouvelles technologies, de l’avancement de la recherche et de l’élaboration de solutions aux défis réglementaires, sociaux et environnementaux. Les ministres ont affirmé leur engagement à l’égard de mesures immédiates qui amélioreraient le système de réglementation du Canada grâce à la création d’une approche d’évaluation « un projet- un » pour les EE qui appuierait la compétitivité et la croissance soutenue de l’industrie de l’énergie et des mines.
Alors, et maintenant? Ce que nous savons, c’est que les ministres ont convenu de charger les hauts fonctionnaires de travailler avec leurs homologues responsables des EE et des approbations réglementaires connexes pour améliorer fondamentalement le rendement, et de faire rapport à la conférence de 2010. Nous savons également que des publications récentes tentent d’aborder le degré d’incertitude qui surgit souvent pour les projets nécessitant des approbations réglementaires, y compris les Lignes directrices pour l’établissement de la portée de l’évaluation environnementale des projets énergétiques et miniers (24 juillet 2009). Le présent document énonce 42 pratiques de gestion exemplaires visant à réduire l’incertitude attribuable à la phase d’établissement de la portée d’une EE. Il est proposé que ces pratiques de gestion exemplaires soient appliquées par les autorités décisionnelles et les ministères experts techniques en ce qui a trait à la portée, à la gestion des processus, à la gestion des relations, à la documentation, à la gestion des politiques et à l’orientation. Il convient de noter les pratiques exemplaires nos 24, 25 et 26 recommandées liées à l’établissement d’ententes d’ÉE pour les examens conjoints par les commissions avec d’autres administrations; la désignation d’un coordonnateur général du processus d’EE; et encourager l’utilisation d’un seul document d’établissement de la portée pour les EE multijuridictionnelles afin de détailler la portée du projet et de l’évaluation pour tous les pouvoirs décisionnels concernés. Toutefois, les engagements ministériels spécifiques laissent sans réponse des questions quant à la façon dont l’engagement d’agir immédiatement sera mis en œuvre.
Combinées aux protocoles fédéraux-provinciaux existants et aux dispositions existantes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale pour la coopération et l’harmonisation gouvernementales en ce qui concerne les EE, ces récentes tentatives d’améliorer l’efficacité des processus peuvent aider à parvenir à la création ultime d’une approche d’évaluation « un projet- un » pour les EE dans l’ensemble des administrations canadiennes. Toutefois, compte tenu du sort potentiel du pipeline de la vallée du Mackenzie et de l’annonce récente par MGM d’une pénalité de 10 millions de dollars, la question est de savoir si cette récente poussée en faveur d’une réforme de la réglementation sera « trop faible, trop tard », du moins pour certains participants à l’économie canadienne.
La proposition du gouvernement fédéral d’adopter une approche d’évaluation « un projet- un » pour les EE n’est pas la seule initiative actuelle visant à simplifier les processus d’approbation réglementaire. Le ministère de l’Environnement de l’Alberta envisage une option qui retirerait certains développements in situ des sables bitumineux de la liste obligatoire pour les évaluations des impacts environnementaux. On élaborerait plutôt un « code de pratique » que l’industrie accepterait de respecter, dans le but de créer un processus réglementaire plus efficace et simplifié, réduisant ainsi la possibilité de longs retards réglementaires.
En attendant la mise en œuvre d’autres initiatives de rationalisation et de rationalisation, il continuera d’être essentiel pour les promoteurs de projets d’utiliser les outils d’harmonisation de l’EE existants et de former des équipes de projet, y compris juridiques, qui sont en mesure de faire progresser les projets sur une base de compétences multiples. En d’autres termes, dans la mesure où il y a un risque de retard, assurez-vous qu’il n’est pas auto-infligé.
Traduction alimentée par l’IA.
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Bennett Jones