Au cours des dernières semaines, deux rapports d’experts très attendus sur l’état de la législation sur les pensions ont été publiés. La publication, le 20 novembre 2008, du rapport de la Commission d’experts de l’Ontario sur les régimes de retraite, intitulé A Fine Balance: Safe Pensions, Affordable Plans, Fair Rules, a suivi une semaine après que le Groupe d’experts mixte sur les normes de pension a présenté son rapport aux gouvernements de l’Alberta et de la Colombie-Britannique. Bien qu’il existe de nombreuses similitudes entre les rapports en ce qui concerne leurs conclusions et recommandations, les différences critiques, y compris les différentes approches adoptées par les experts respectifs, ont été plus surprenantes pour certains.
Cette mise à jour résume les principaux aspects de chaque rapport qui intéresseront les promoteurs de régimes et tient compte de l’incidence probable sur les initiatives de réforme des régimes de retraite en cours dans ces provinces.
La Commission d’experts sur les régimes de retraite de l’Ontario a été créée en novembre 2006 avec le mandat d’examiner le cadre législatif applicable aux régimes de retraite à prestations déterminées (PD) en mettant l’accent sur les règles relatives à la capitalisation et à l’utilisation de l’excédent, ainsi que sur la sécurité et la viabilité générales des régimes de retraite à PD. Le rapport qui en résulte, qui contient près de 150 recommandations, est un examen approfondi de l’environnement des régimes de retraite à PD en Ontario et des problèmes qui touchent les régimes de retraite de l’Ontario. Toutefois, contrairement au rapport du Comité mixte d’experts (qui avait un mandat beaucoup plus large), le rapport de la Commission d’experts de l’Ontario n’a pas tenu compte des questions relatives aux régimes à cotisations déterminées (CD) le rend quelque peu incomplet en tant que cadre pour une réforme législative globale.
Une grande partie du rapport de la Commission d’experts met l’accent sur l’établissement d’un nouveau régime de réglementation, y compris la nomination d’un organisme de réglementation autonome des régimes de retraite de l’Ontario (et d’un tribunal des pensions) doté de pouvoirs élargis de collecte de renseignements et d’enquête. À certains égards, il s’agit d’un retour à l’approche antérieure, en vertu de laquelle la Commission des pensions de l’Ontario était responsable de la réglementation des régimes de retraite (sans la responsabilité supplémentaire des hypothèques, de l’assurance et de certains autres secteurs confiée à la Commission des services financiers de l’Ontario il y a dix ans). Le rapport recommande également l’introduction d’un champion des pensions, qui serait chargé de promouvoir la couverture des régimes de retraite d’employeur et servirait à titre de conseiller stratégique auprès du ministre des Finances.
Ce qui est quelque peu décevant, c’est que la Commission d’experts n’a pas souscrit aux points de vue exprimés par de nombreux promoteurs de régimes de retraite selon lequel la diminution de la couverture des régimes de retraite à PD est directement liée à l’augmentation des coûts associés à ces régimes, au fardeau réglementaire imposé par la loi et à l’incertitude créée par diverses décisions judiciaires qui limitent la capacité des promoteurs de régimes de retraite de fusionner des régimes et de gérer l’excédent des régimes de retraite. Bien que la Commission d’experts ait reçu de nombreux mémoires encourageant l’allègement des règles de capitalisation du déficit de solvabilité, le rapport ne recommandait pas de telles mesures. Au lieu de cela, dans un geste quelque peu surprenant, le rapport recommande des règles de capitalisation du déficit de solvabilité plus strictes en exigeant que les promoteurs de régimes financent une marge de sécurité de cinq pour cent au-dessus de la capitalisation intégrale. Bien que la période d’amortissement des régimes dont les ratios de capitalisation sont de 95 % ou plus passerait de cinq ans à huit ans, la grande majorité des régimes ayant un déficit de solvabilité continueraient d’avoir seulement cinq ans pour financer les déficits au moyen de paiements spéciaux (et seraient également tenus de financer la marge de sécurité de cinq pour cent).
Compte tenu des récentes turbulences du marché, cette recommandation semble inapide et peu favorable aux préoccupations des promoteurs de régime. Les annonces récentes du gouvernement de l’Ontario concernant l’allègement temporaire de la capitalisation du déficit de solvabilité (entre autres, la prolongation temporaire de nouvelles périodes d’amortissement de la capitalisation du déficit de solvabilité de cinq à 10 ans, pourvu que certaines conditions soient remplies) semblent indiquer que cette recommandation particulière ne sera pas adoptée, du moins à court terme.
Le rapport recommande un régime d’excédent révisé, bien qu’en plus d’éliminer l’obligation de distribuer l’excédent lors d’une liquidation partielle, il n’est pas clair dans quelle mesure les changements proposés s’avéreront efficaces dans la pratique. Le rapport recommande que l’excédent soit réparti conformément aux modalités des documents du régime dans les cas où le droit à l’excédent est clair, mais dans les cas où le droit n’est pas clair, le répondant peut procéder au moyen d’une entente de partage de l’excédent avec les participants (ou leur représentant légal). Cette approche n’obligerait pas les promoteurs de régime à démontrer qu’ils ont droit à l’excédent lors de la liquidation, même lorsqu’une entente négociée est conclue avec les participants, comme c’est actuellement le cas. Si l’employeur et les participants au régime (ou leur représentant) ne parviennent pas à s’entendre, la question du droit serait réglée par une méthode convenue par les parties, ou si elles ne peuvent s’entendre, par le Tribunal des pensions de l’Ontario proposé.
En ce qui concerne les suspensions de cotisations, le rapport recommande que les promoteurs de régime soient autorisés à prendre un congé de cotisation si le régime est capitalisé à 105 % ou plus, mais qu’ils doivent reprendre leurs cotisations immédiatement si le répondant sait ou aurait raisonnablement dû savoir que le financement du régime est tombé en dessous de 95 %. De plus, les promoteurs de régime qui prennent un congé de cotisation non autorisé peuvent être condamnés à rembourser des montants indûment retenus ou à payer une amende administrative pouvant atteindre 1 million de dollars.
Le rapport ne recommande pas l’élimination complète du concept de liquidation partielle, bien que bon nombre de ses caractéristiques importantes soient diluées par (i) la fourniture de l’acquisition immédiate de toutes les prestations de retraite, (ii) l’abolition de l’exigence de distribuer l’excédent lors de la liquidation partielle, et (iii) l’octroi de droits de « croissance » à tout employé licencié involontairement. Étant donné que le rapport ne fournit aucune orientation sur ce qui constitue un licenciement involontaire, si cette recommandation est mise en œuvre, nous nous attendons à ce que cela soit une source de litiges et de litiges considérables. Enfin, le rapport recommande que les liquidations partielles soient limitées aux circonstances où 40 % ou plus des employés actifs sont licenciés au cours d’une période de deux ans.
Il convient également de noter les recommandations que le gouvernement de l’Ontario a promulguées dans la loi des dispositions longtemps inactives prévoyant l’indexation obligatoire des pensions pendant les périodes d'« urgence liée à l’inflation ». Bien que le rapport ne définisse pas les urgences liées à l’inflation, une telle exigence semble ajouter de l’incertitude supplémentaire en laissant ouverte la perspective d’une indexation obligatoire et, si elle est adoptée, exacerber davantage le coût d’un régime de retraite à PD.
Le rapport contient également une série d’autres recommandations qui pourraient intéresser les promoteurs de régimes :
Le rapport de la Commission d’experts recommande que le gouvernement de l’Ontario détermine le plus rapidement possible les recommandations qu’il souhaite mettre en œuvre et lesquelles devraient être formulées en priorité. Le gouvernement de l’Ontario a demandé une « rétroaction ciblée » sur le rapport d’ici le 27 février 2009.
Contrairement à la Commission d’experts de l’Ontario, qui s’est vu confier le mandat restrictif de n’examiner que les questions relatives aux PD, le Groupe d’experts mixte a été chargé d’examiner un large éventail de préoccupations relatives aux PD et aux CD. De plus, bien qu’il ait reçu moins de ressources que la Commission d’experts (qui comptait un petit personnel permanent et était en mesure de commander un certain nombre d’études universitaires approfondies), le Comité mixte d’experts a été invité à mener son examen sur une période plus courte et a été coprésidé par deux avocats actifs dans le domaine des pensions. Ce n’est peut-être pas une coïncidence, par conséquent, le rapport du Groupe d’experts mixte a une portée plus complète et propose plus directement la refonte de la législation sur les régimes de retraite en Alberta et en Colombie-Britannique.
Conformément à l’approche pragmatique et ciblée du rapport du Groupe d’experts mixte, voici quelques-unes des recommandations les plus importantes qui intéressent les promoteurs de régimes :
Les trois provinces sollicitent actuellement les commentaires des intervenants des régimes de retraite sur les rapports respectifs (l’Alberta et la Colombie-Britannique reçoivent des commentaires jusqu’au 2 mars 2009). Les initiatives de réforme dans chaque province suivront probablement à un moment donné en 2009, bien que le processus puisse être retardé en Alberta et en Colombie-Britannique si les deux gouvernements provinciaux conviennent de coordonner leurs approches de réforme de la manière suggérée dans le rapport du Groupe d’experts mixte.
Toutefois, le rapport du Groupe d’experts mixte pourrait s’avérer plus facile à mettre en œuvre de façon accélérée compte tenu de l’accent qu’il met sur les questions relatives aux PD et aux CD et du plan plus direct de réforme législative qu’il fournit. Le rapport de la Commission d’experts, en revanche, est à bien des égards un examen des politiques et peut donc nécessiter un examen approfondi avant que ses recommandations puissent être converties en initiatives de réforme spécifiques.
Il reste également à voir si les initiatives de réforme provinciales suivront de près les deux rapports. Bien que le gouvernement de la Colombie-Britannique ait déjà annoncé son intention d’établir un régime facultatif à cotisations déterminées à l’échelle de la province semblable à la proposition contenue dans le rapport du Groupe d’experts mixte, le gouvernement de l’Ontario, en annonçant un allègement temporaire de la capitalisation du déficit de solvabilité à la suite du déclin précipité des marchés boursiers, semble se distancier de l’une des principales recommandations de la Commission d’experts (du moins à court terme). Compte tenu de la rareté de la réforme législative globale, le gouvernement de l’Ontario peut également conclure que, malgré l’attention limitée de la Commission d’experts, les questions relatives aux régimes à CD devront également être abordées dans le cadre de son initiative de réforme des régimes de retraite.