Le 16 février 2013, l’ébauche du Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires (Règlement sur les SAP) a été publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada, énonçant les détails nécessaires à un nouvel outil d’application de la loi sous forme de sanctions administratives pécuniaires (SAP). L’Office national de l’énergie (ONE) a invité le public à formuler des commentaires sur le Règlement sur les SAP dans les 30 jours suivant la date de publication. Le règlement devrait être en place d’ici juillet 2013. Ce règlement fait suite à l’adoption de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable en juin 2012, par laquelle le Parlement a modifié la Loi sur l’Office national de l’énergie (Loi sur l’ONÉ) et a donné à l’ONÉ le pouvoir d’établir un système de SAP. Les SAP sont des sanctions pécuniaires semblables aux amendes, qui peuvent être imposées par un ministère directement à une personne qui commet une violation et, dans ces circonstances, visent à encourager la conformité à la Loi sur l’ONÉ et à ses règlements, ainsi qu’aux ordonnances, décisions, certificats, licences et permis délivrés en vertu de la Loi sur l’ONÉ.
L’ONÉ a indiqué que l’objectif des SAP est d’encourager la conformité, de prévenir la non-conformité future et de prévenir les préjudices, en mettant l’accent sur la sécurité des travailleurs et du public et la protection de l’environnement.1 Les SAP proposées visent à promouvoir la conformité, et non à punir ceux qui commettent des violations. 2
Les dispositions de la Loi sur l’ONÉ établissant le cadre juridique des SAP sont les articles 134 à 154 de la Loi révisée, mais ne sont actuellement pas en vigueur (voir la section sur l’entrée en vigueur ci-dessous). La disposition générale sur les violations se trouve à l’article 136 et prévoit qu’une personne (c.-à-d. une personne morale, qui comprend des particuliers et certaines autres entités comme les sociétés) qui contrevient à certaines dispositions de la Loi sur l’ONÉ ou de ses règlements, à toute ordonnance ou décision prise en vertu de la Loi sur l’ONÉ, ou qui ne se conforme pas aux modalités d’un certificat, licence ou permis, est coupable d’une violation et passible d’une pénalité. Les pénalités maximales sont établies au paragraphe 134(2) de la Loi sur l’ONÉ comme étant de 25 000 $ dans le cas d’un particulier et de 100 000 $ dans le cas de toute autre personne, comme une société, pour chaque violation.
Les nouvelles dispositions de la Loi sur l’ONÉ créent un régime de « responsabilité absolue », ce qui signifie que la violation elle-même est suffisante pour établir la responsabilité. La Loi sur l’ONÉ exclut expressément la possibilité d’un moyen de défense fondé sur la diligence raisonnable en cas d’infraction. 3 Cela signifie que les efforts visant à prévenir une violation ne seront pas pris en compte pour déterminer si une personne est coupable d’une violation. Comme nous le voir plus loin, les mesures préventives peuvent toutefois avoir une incidence sur le montant de la pénalité.
Les modifications apportées à la Loi sur l’ONÉ imposent également une responsabilité aux dirigeants et aux administrateurs à l’égard de toute violation commise par une société, si le dirigeant ou l’administrateur a ordonné, autorisé, acquiescé, acquiescé ou participé à la commission de la violation.
Le Règlement sur les SAP prévoit les actes ou omissions précis qui constitueront une violation. Ils établissent également la méthode pour déterminer le montant d’une pénalité et déterminent le contenu requis des avis de violation.
Le régime de conformité actuel de l’ONÉ comporte un certain nombre d’outils d’application de la loi. Ces outils comprennent l’émission d’avis, la demande de mesures correctives, l’émission d’ordonnances de restriction des opérations ou la poursuite de procédures judiciaires. L’introduction des SAP complète une « trousse d’outils d’application de la loi » qui couvre un éventail de réponses possibles à la non-conformité. 4 Ces options ne s’excluent pas mutuellement et toutes peuvent être utilisées seules ou en combinaison avec d’autres pour promouvoir la conformité. L’ONÉ a indiqué qu’il continuera d’utiliser ces autres mesures et a publié des critères qui guideront son utilisation des SAP. 5 L’ONÉ a déclaré que les SAP seront utilisées lorsque la conformité n’est pas obtenue à l’aide d’autres outils de conformité, lorsque le préjudice est causé ou est susceptible de se produire en raison de la non-conformité, ou toute autre situation où une SAP est le meilleur moyen d’obtenir la conformité ou de décourager la non-conformité future. 6
La seule réserve sur la capacité de l’ONÉ d’utiliser plusieurs outils d’application de la loi concerne les infractions à la Loi sur l’ONÉ. Les infractions qui sont assujetties à une SAP ne sont pas nécessairement des infractions à la Loi, mais dans certains cas, elles peuvent être considérées comme les deux. Dans de tels cas, l’ONÉ peut choisir de procéder au moyen d’une SAP, mais ce faisant, il ne peut pas non plus procéder à la violation comme une infraction.
Le Règlement sur les SAP désigne certains actes et omissions comme des violations, notamment :
L’annexe 1 du Règlement sur les SAP énumère 194 dispositions précises de la Loi sur l’ONÉ et de ses règlements qui constitueront une violation. Il s’agit notamment des dispositions du Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres, du Règlement sur les usines de traitement de l’Office national de l’énergie, du Règlement sur le franchissement des pipelines de l’Office national de l’énergie, de la partie I, du Règlement sur le franchissement des pipelines de l’Office national de l’énergie, de la partie II, et du Règlement sur le franchissement des lignes électriques.
En vertu du Règlement sur les SAP, les infractions désignées sont classées comme étant de type A ou de type B. L’importance de la classification est pertinente dans le calcul de la pénalité appropriée. Les infractions de type A entraînent des pénalités moins élevées, de l’ordre de 250 $ à 3 000 $ pour les particuliers et de 1 000 $ à 12 000 $ pour toute autre personne, pour chaque violation. Les pénalités de type B sont beaucoup plus élevées, allant de 1 000 $ à 25 000 $ pour les particuliers et de 4 000 $ à 100 000 $ pour toute autre personne, pour chaque violation. En vertu de la Loi sur l’ONÉ, une violation qui se poursuit pendant plus d’une journée constitue une violation distincte pour chaque jour. 7 Le fait de commettre l’une des violations désignées peut exposer les entreprises et les particuliers à d’importantes pénalités financières, ce qui aggrave chaque jour que l’infraction se poursuit.
Le Règlement sur les SAP utilise une méthode unique de calcul de la pénalité pour une violation, qui dépend d’une valeur de gravité attribuée. Le Règlement sur les SAP comprend un tableau identifiant neuf critères qui attribueront une valeur de gravité positive (+) ou négative (-) (violations antérieures, avantages dérivés, efforts d’atténuation, négligence, rapports, coopération avec l’ONÉ, mesures prises pour prévenir la récurrence, violation de nature mineure et tout autre facteur aggravant ou atténuant). La valeur de gravité a pour effet de déplacer la pénalité vers le haut ou vers le bas de l’échelle qui se trouve à l’annexe 2 du Règlement sur les SAP et donne à l’ONE une certaine souplesse dans l’attribution d’une pénalité. Cela signifie que, malgré la nature de la « responsabilité absolue » d’une SAP, les efforts visant à prévenir les violations et à atténuer leurs effets sont encouragés en vertu du Règlement sur les SAP et peuvent avoir une incidence sur le montant d’une pénalité.
Il convient de noter que le Règlement sur les SAP ne prévoit pas d’ententes de conformité avec les particuliers et les petites entreprises. Dans son document de travail publié en 2012, l’ONÉ avait proposé que le régime de SAP permette de réduire ou d’éliminer une pénalité si le particulier ou la petite entreprise se conformait à la loi dans un délai fixé par l’entente. 8 Les ententes de conformité ne sont pas incluses dans le projet de Règlement sur les SAP.
Toute personne ou société faisant face à une SAP doit recevoir un avis de violation, qui doit indiquer le montant de la pénalité, le mode de paiement, la personne soupçonnée d’avoir commis la violation et les faits pertinents.
Il est important de noter qu’un procès-verbal de violation doit informer les personnes de leur droit à un examen en ce qui concerne la pénalité. À défaut de demander un examen, une personne sera réputée avoir commis la violation et sera passible de la pénalité prévue dans l’avis. Le droit à un examen est important, car un examen exige, selon le cas, que l’ONÉ examine et détermine si la personne a effectivement commis la violation ou si le montant de la pénalité était approprié, ou les deux. Cela donne à une personne la possibilité de contester la violation elle-même ou de contester le montant de la pénalité en fonction de la valeur de gravité attribuée à la violation.
Comme il a été mentionné précédemment, les modifications apportées à la Loi sur l’ONÉ qui créent le régime de SAP (articles 134 à 154) ne sont pas actuellement en vigueur. On s’attend à ce que ces articles entrent en vigueur par décret juste avant ou en même temps que le Règlement sur les SAP, ce qui devrait être le cas d’ici juillet 2013.