Le 8 octobre 2009, l’Office national de l’énergie (« ONE » ou « Office ») a publié une décision de deux pages par lettre dans laquelle il a conclu que la méthode de la formule pour la détermination d’un coût générique du capital pour les sociétés relevant de sa compétence, qui a été mise en œuvre en 1995 par la décision RH-2-94 (la « formule RH-2-94 »), n’est plus appropriée dans l’environnement financier d’aujourd’hui. Cette décision récente aura sans aucun doute une incidence sur les pipelines réglementés par l’ONÉ en ce qui concerne les questions de coût du capital à l’avenir. Il appartient maintenant à chaque société de démontrer au conseil d’administration un rendement des capitaux propres approprié (« R »). La décision pourrait également avoir une incidence sur d’autres entreprises relevant de la compétence des organismes de réglementation provinciaux, car plusieurs administrations s’appuient actuellement sur une approche fondée sur une formule qui a été modélisée à l’origine sur la formule RH-2-94.
Dans la décision RH-2-94, le conseil d’administration a approuvé un taux de rendement des capitaux propres ordinaires pour un pipeline de référence à faible risque et à haute teneur à 12,25 % (pour 1995). L’ONÉ s’est appuyé sur ce pipeline de référence comme norme pour déterminer le R autorisé pour les pipelines réglementés du groupe 1 relevant de sa compétence. Conformément à cette méthodologie, le risque d’entreprise associé à chaque société en particulier a été comptabilisé dans la composante des capitaux propres de la structure de capital réputée.
De plus, dans la décision RH-2-94, le Conseil a adopté une formule pour rajuster le R sur une base annuelle. La formule RH-2-94 a établi un lien entre le R et une prévision d’un rendement obligataire à long terme du gouvernement du Canada et a rajusté le R pour 75 % de la variation du rendement prévu.
Au cours des 15 dernières années, l’ONE s’est fié à la formule RH-2-94 pour déterminer le taux de rendement autorisé pour les sociétés pipelinières du groupe 1 (qui n’ont pas conclu de règlements négociés). Plusieurs organismes de réglementation provinciaux ont emboîté le pas en mettant en œuvre des formules pratiquement identiques à la formule RH-2-94.
La formule RH-2-94 a fait l’objet de nombreux débats et critiques de la part des pipelines réglementés par l’ONÉ, ainsi que des sociétés de compétence provinciale qui ont des formules similaires. Le problème est la structure inhérente de la formule RH-2-94; c’est-à-dire qu’il est lié aux rendements obligataires à long terme du gouvernement du Canada. Essentiellement, alors que les rendements obligataires à long terme du gouvernement du Canada ont dérivé dans une direction descendante au cours des dernières années, les rendements autorisés pour les sociétés réglementées en vertu de la formule RH-2-94 se sont orientés dans la même direction. Pour cette raison, de nombreuses sociétés de pipelines et de sociétés réglementées ont fait valoir que la formule RH-2-94 n’est pas respectée.
Plus tôt cette année, l’ONÉ a publié la décision RH-1-2008 , une décision dans laquelle la formule RH-2-94 a fait l’objet d’un examen approfondi et a finalement été abandonnée par l’Office pour les années d’essai 2007 et 2008 d’une société pipelinière réglementée par l’ONÉ en particulier.
La décision RH-1-2008 est née dans le contexte de la demande de Trans Québec & Maritimes Pipelines Inc. (« TQM ») visant l’approbation du coût du capital à utiliser dans le calcul des droits finaux pour une période de deux ans commençant le 1er janvier 2007 et se terminant le 31 décembre 2008. Dans sa demande à la Commission, TQM a demandé une ordonnance approuvant les péages et un rendement global équitable du capital pour les années 2007 et 2008 qui résulterait de l’application d’un taux de rendement de 11 % à une composante de capitaux propres réputés de 40 % 1 de la structure du capital de la GIQ, ainsi que le coût réel de la dette de la GIQ. 2 TQM était d’avis que le rendement global demandé était équivalent à 6,7 % après amortissement pondéré en impôt (« ATWACC »).
Parallèlement à la demande, TQM a demandé, entre autres, un examen et une dérogation à la décision RH-2-94, demandant que le Conseil établisse le rendement équitable pour la GIQ pour la période de deux ans en utilisant la méthodologie ATWACC.
Les experts de TQM ont exprimé leur opinion selon laquelle une façon plus appropriée d’établir le rendement requis d’une entreprise était de se concentrer directement sur l’ATWACC, qui est la norme utilisée par les entreprises non réglementées du monde entier pour évaluer les investissements potentiels. L’ATWACC a été considéré comme la mesure la plus fondamentale du taux de rendement pour un niveau donné de risque d’entreprise, car il met l’accent sur le rendement total du capital et s’ajuste automatiquement aux différences de structure du capital entre les sociétés.
Le 19 mars 2009, le Conseil a accédé à la demande d’examen et de dérogation de TQM relativement à la décision RH-2-94. Le Comité a déclaré qu’une période importante s’était écoulée, dans le contexte de la réglementation financière, de la mise en œuvre de la formule RH-2-94. Le Comité a ajouté que des changements importants ont été apportés depuis 1994 aux marchés financiers ainsi qu’à la conjoncture économique générale. De l’avis de la Commission, ces changements jettent le doute sur certains des « éléments fondamentaux qui sous-tendent la formule RH-2-94 en ce qui concerne la GIQ ».
Le Conseil a ensuite accordé à TQM un rendement global du capital et a établi une moyenne pondérée totale après déclaration de revenus de 6,4 % (comparativement à un rendement d’environ 5,5 % qui aurait été obtenu si la Commission avait utilisé la formule RH-2-94), laissant ainsi la GIQ choisir sa structure de capital optimale. Il convient de noter que l’approche ATWACC avait été soulevée dans le passé, mais n’avait pas été acceptée par l’ONE. À cet égard, voir la décision RH-4-2001 concernant la LCT, dans laquelle l’ONÉ a souligné de nombreuses lacunes associées à une approche ATWACC. L’ONÉ a noté, et la TCPL l’a reconnu, qu’à ce moment-là, cette méthode n’avait été adoptée par aucun organisme de réglementation en Amérique du Nord. Toutefois, dans l’affaire RH-1-2008, le Conseil a décidé de s’appuyer sur l’approche de l’ATWACC pour le coût du capital de 2007 et 2008 de TQM parce que l’approche « est plus alignée sur la façon dont la prise de décisions en matière de budgétisation des immobilisations se déroule dans le monde des affaires ». L’ONÉ a également déclaré que l’approche ATWACC permet de meilleures comparaisons du rendement du capital pour les sociétés à risque similaire.
La décision RH-1-2008 représente la première fois qu’un ATWACC basé sur le marché est accepté comme norme directe pour le taux de rendement autorisé pour les sociétés réglementées, malgré les lacunes précédemment énoncées. Bref, il s’agit du début de l’automne de la formule RH-2-94 de l’ONÉ.
Après que l’examen et l’écart dans l’HR-1-2008 ont été accordés à TQM pour les années d’essai 2007 et 2008, l’ONE a jugé approprié d’entreprendre un examen plus général de l’HR-2-94. Après avoir entendu un large éventail de parties intéressées au sujet de l’applicabilité du vol RH-2-94, l’ONÉ a rendu sa décision du 8 octobre 2009. Dans sa décision, l’ONÉ a conclu qu’il y avait un doute réel quant au bien-fondé continu de la décision RH-2-94. En d’autres termes, il y avait un doute réel quant au bien-fondé de l’utilisation continue de la formule RH-2-94. Pour en arriver à sa décision, le Conseil a déclaré que la période pendant laquelle la formule RH-2-94 a été en vigueur (15 ans) est importante dans le contexte de la réglementation financière. L’ONÉ a également noté qu’il y a eu « des changements considérables dans la situation financière et économique » au cours des 15 dernières années.
La décision du 8 octobre 2009 confirme solidement que la formule RH-2-94 n’est plus appropriée dans le contexte financier actuel. Sa décision marque une étape importante dans l’évolution des questions relatives au coût du capital au Canada.
En ce qui concerne les répercussions de la décision de l’ONÉ à l’avenir, les sociétés réglementées par l’ONÉ seront libres de conclure des règlements négociés (ce qui est la norme depuis un certain temps au niveau de l’ONE) ou de déposer des causes de taux litigieuses demandant à la Commission de fixer le taux de rendement autorisé. Il sera intéressant de voir si les pipelines réglementés par l’ONÉ continueront d’adopter une formule R, la méthode ATWACC ou une autre méthode pour déterminer leur coût du capital pour les règlements négociés et/ou les demandes de cas tarifaires. À cet égard, l’incitation à abandonner l’approche fondée sur la formule est clairement venue des sociétés réglementées et non des expéditeurs/contribuables. Comme il a été mentionné ci-dessus, les entités réglementées elles-mêmes maintiennent depuis longtemps que la méthode de la formule entraînait des rendements qui ne respectaient pas la norme de rendement équitable qui a longtemps été acceptée par la jurisprudence canadienne. Dans ce contexte, on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’il y ait opposition à l’égard des tentatives d’augmenter le niveau de rendement actuellement accordé.
En ce qui concerne les entreprises qui relèvent de la compétence des organismes de réglementation provinciaux, les répercussions de la décision de l’ONÉ du 8 octobre 2009 sont moins certaines. À cet égard, nous notons que de nombreux organismes de réglementation provinciaux, y compris l’Alberta Utilities Commission (« AUC »), ont actuellement des formules en place qui ont été calquées sur la formule RH-2-94 de l’ONE. L’AUC3, la Commission de l’énergiede l’Ontario 4, la Régie de l’énergiedu Québec 5 et la British Columbia Utilities Commission6 sont en train d’entreprendre des examens de certains aspects des Rs et/ou des structures de capital approuvées. La dernière décision de l’ONÉ d’abandonner catégoriquement la formule RH-2-94 pourrait amener ces organismes de réglementation provinciaux à faire une pause avant de reconfirmer la validité d’une formule calquée sur l’HR-2-94.
À notre avis, il est loisible à toute société réglementée par l’ONÉ (qui était auparavant assujettie à la formule RH-2-94) de demander une amélioration du niveau de rendement qui serait obtenu en vertu de la formule RH-2-94 maintenant abandonnée. Il reste à voir si l’approche de l’ATWACC, qui a fait l’objet d’un débat important dans le passé, offre la meilleure solution de rechange. À l’heure actuelle, il n’y a aucune contrainte sur les options qui s’offrent aux entités réglementées. Le point principal est qu’il existe maintenant une opportunité claire pour les entités réglementées d’améliorer leurs rendements attribués.
De même, les organismes de réglementation provinciaux qui ont déjà modelé leur approche sur la formule RH-2-94 de l’ONÉ doivent maintenant se demander s’ils conviennent qu’un changement fondamental dans cette approche est nécessaire. Fait intéressant, contrairement aux instances sur le coût du capital de B et de la BCUC, le dossier de l’AUC et de la Régie concernant leur instance sur le coût du capital a été fermé avant la publication de la décision de l’ONE du 8 octobre 2009. Cela peut placer l’AUC et la Régie dans un dilemme – en particulier pour la CUA puisque, comme il a été mentionné ci-dessus, elle a généralement fondé ses décisions sur la formule RH-2-94 maintenant abandonnée créée par l’ONE. Les mêmes arguments qui ont été présentés à l’ONE ont essentiellement été présentés à la CUA. L’idée maîtresse de ces arguments, du point de vue des sociétés réglementées, était que la formule RH-2-94 est brisée. Conformément à la décision du 8 octobre 2009, il semble maintenant que l’organisme de réglementation national convienne que la formule RH-2-94 est brisée. L’AUC sera-t-elle d’accord aussi? La décision de l’AUC sur l’instance générique de 2009 sur le coût du capital devrait être rendue sous peu.
1 TQM avait auparavant une composante réputée de 30% des capitaux propres qui a contribué à un profil financier d’une semaine pour TQM.
2 Le Conseil note à la page 81 de sa décision que, lorsqu’il est combiné avec les coûts réels de la dette, 9,7 % R basé sur des capitaux propres de 40 % équivaut à l’ATWACC axé sur le marché de 6,4 % fixé par le Conseil, bien que certains communiqués de presse suggèrent que la décision du Conseil de 6,4 % ATWACC équivaut à un rendement de 9,85 % sur 40 % d’actions réputées en 2007 pour la GQT (et un rendement atwacc de 5,5 % si le Conseil n’a pas apporté de changements à la détermination de retour pour la GQT); voir, par exemple, le 20 mars 2009 : Commentaires du DBRS sur la décision de l’ONÉ sur la demande de coût du capital de TQM. L’ATWACC se traduit par un rendement global plus élevé pour la GIQ.
3 Le 25 juillet 2008, le Conseil a ouvert une audience générique afin d’examiner les questions relatives au coût des immobilisations pour les services publics d’électricité, de gaz et de pipeline relevant de sa compétence. En mai et juin 2009, l’AUC a tenu une audience au cours de laquelle les parties intéressées ont fourni des témoignages à l’appui de leurs positions respectives. La clôture du dossier a eu lieu le 13 août 2009 avec le dépôt de la réplique. La décision de l’AUC devrait être rendue sous peu.
4 Le 16 mars 2009, le B a lancé un processus de consultation pour déterminer si les conditions actuelles de l’économie et des marchés financiers justifient un rajustement du coût du capital pour les sociétés relevant de sa compétence. Le 18 juin 2009, le Conseil a rendu sa décision sur le coût du capital pour les taux de 2009 et a informé les intervenants qu’il procédait à un examen de sa politique concernant le coût du capital. On s’attend à ce que tout changement apporté à la politique à la suite de cet examen s’applique à l’établissement des taux pour l’année tarifaire 2010. Les observations écrites finales des parties intéressées ont été déposées le 2 novembre 2009.
5 Gaz Métro a déposé une demande en vue de modifier son tarif et de modifier son ATWACC. Une audience a eu lieu du 2 au 29 septembre (qui comprenait une plaidoirie et une réplique). La décision de la Régie est attendue à la fin de novembre ou au début de décembre.
6 Terasen Gas Inc., Terasen Gas (Vancouver Island) Inc. et Terasen Gas (Whistler) Inc. ont déposé une demande auprès de la BCUC en vue d’obtenir un examen de sa structure R et de son capital. En octobre 2009, la BCUC a tenu une audience au cours de laquelle les parties intéressées ont témoigné. La clôture du dossier aura lieu le 13 novembre 2009 avec le dépôt de la réplique finale. La décision de la BCUC devrait être rendue d’ici la fin de l’année.