Écrit par Radha Curpen, Valerie Hughes, Thomas McInerney, Sharon Singh, Sabrina Bandali, Darrel Pearson and Sylvan Lange

Le 5 août 2021, le gouvernement du Canada a annoncé le lancement d’une phase exploratoire initiale de consultations sur les ajustements du carbone aux frontières (ZCA), ainsi que la publication d’une discussion paper. Ces consultations exploratoires comprendront des discussions avec les provinces et les territoires, les associations de l’industrie représentant les secteurs les plus touchés, ainsi que les organisations syndicales et environnementales et les universitaires ayant une expertise en matière de BCA. Le grand public canadien sera consulté dans le cadre d’une deuxième phase de consultation à l’automne.

Les BCA comme mécanisme de lutte contre les fuites de carbone et la compétitivité

Alors que le Canada et d’autres pays légifèrent et prennent des mesures pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, parmi les outils stratégiques qu’ils peuvent utiliser figurent des mécanismes pour établir le prix de la pollution par le carbone et imposer ces coûts aux industries à forte intensité d’émissions. Les ZCA visent à uniformiser les règles du jeu entre les producteurs nationaux et les importateurs étrangers provenant de pays ayant des politiques moins robustes qui pourraient ne pas imposer des coûts de carbone similaires au secteur privé.

Les ACO sont plus pertinentes pour les produits qui présentent un risque élevé de fuite de carbone et de compétitivité, à savoir ceux fabriqués par des secteurs à forte intensité d’émissions et exposés au commerce (EITE), y compris, par exemple, le pétrole et le gaz, les véhicules automobiles et leurs pièces, l’exploitation minière, la fusion et les produits chimiques.

Les BCA peuvent prendre différentes formes. La consultation canadienne met l’accent sur deux mécanismes possibles :

1. Les frais d’importation s’appliquaient aux marchandises en provenance d’autres pays dont la tarification du carbone est inférieure ou nulle et qui sont comparables aux coûts du carbone qui doivent être absorbés dans le prix des produits nationaux.
2. Remises à l’exportation accordées aux producteurs nationaux afin que leurs produits puissent être tarifés pour permettre une meilleure concurrence avec les produits en provenance de pays sur les marchés étrangers ayant des politiques de tarification du carbone limitées ou nulles.

Les objectifs des ACO

Le gouvernement fait référence à quatre principaux objectifs interreliés des ZCA :

1. Réduire le risque de fuite de carbone

Les fuites de carbone se produisent lorsque la production de biens est déplacée de pays qui imposent des coûts de carbone à d’autres avec des coûts de carbone inférieurs ou nuls. Lorsque les entités sont confrontées à des coûts du carbone et qu’elles sont incapables de les refléter pleinement dans leurs prix en raison de la concurrence, la rentabilité en souffre. Si la production est déplacée ailleurs pour éviter les coûts du carbone, les émissions mondiales ne sont pas réduites, mais simplement « fuite » vers le nouvel emplacement. Si les coûts du carbone sont compensés par des ajustements de prix appliqués aux importations et aux exportations, il y aurait moins d’incitation à délocaliser la production.

2. Maintien de la compétitivité de la branche de production nationale

Lorsque la tarification du carbone est imposée, les ACO peuvent aider à maintenir la compétitivité des biens produits au pays grâce à l’application de frais comparables sur des produits importés similaires. Cela pourrait s’accompagner de remises à l’exportation pour les producteurs nationaux afin que leurs produits puissent être vendus à des prix compétitifs sur les marchés étrangers.

3. Soutenir une plus grande ambition climatique nationale

Les BCA peuvent uniformiser les règles du jeu entre les produits importés et les produits nationaux et accroître l’efficacité des politiques climatiques en encourageant la production à rester dans des pays (comme le Canada) avec des réglementations qui favorisent la réduction des émissions.

4. Promouvoir l’action climatique internationale

Les ZCA peuvent encourager d’autres pays à adopter des politiques et des mécanismes plus solides en matière de changements climatiques afin d’éviter d’exposer leurs exportations aux ZCA sur les marchés étrangers.  

Considérations pertinentes concernant les ZCA au Canada

Dans les Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, la Décision de la Cour suprême du Canada sur la constitutionnalité de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre a statué que les changements climatiques sont une menace pour la vie humaine qui nécessite des efforts mondiaux concertés pour atténuer : « aucune province, aucun territoire ou aucun pays ne peut s’attaquer seul au problème des changements climatiques. La lutte contre le changement climatique nécessite une action nationale et internationale collective. La décision aide à renforcer les fondements juridiques et de politique sociale de tout ACG proposé.

Considérations environnementales

Les ZCA pourraient appuyer les politiques nationales et internationales en matière de changements climatiques. Par exemple, les pays pourraient être motivés à prendre des mesures nouvelles ou plus ambitieuses pour éviter un manque de compétitivité pour leurs produits. Cependant, les BCA et d’autres mécanismes climatiques peuvent affecter de manière disproportionnée les économies émergentes, de sorte que leurs efforts respectifs de décarbonisation sont en entrave. De plus, si un ABR fait en conséquence que les matières premières deviennent de plus en plus lourdes à importer, la fabrication peut se déplacer à l’étranger, ce qui entraîne des fuites de carbone. De même, il est important d’examiner la possibilité que les ZCA causent de nouveaux risques de fuite de carbone pour les secteurs en aval.

Considérations économiques

L’application de ZCA sous forme de frais d’importation sur des marchandises étrangères pourrait entraîner une augmentation des coûts de marchandises similaires produites au Canada. Cela s’explique par le fait que les producteurs nationaux seraient mieux placés pour répercuter les coûts du carbone sur les produits nationaux sur les consommateurs et les fabricants en aval (c.-à-d. que les producteurs peuvent augmenter les prix tout en demeurant concurrentiels par rapport aux produits étrangers). Pour certains produits, il y a peu ou pas de choix en ce qui concerne son pays d’exportation, ce qui signifie que les coûts pourraient encore être supportés en fin de compte par les consommateurs finaux ou les industries canadiennes qui dépendent des importations.

Considérations relatives au commerce international

Un ajustement efficace à la frontière est une entreprise importante, surtout si l’on tient compte de la complexité de la plupart des chaînes d’approvisionnement. Le Canada doit s’assurer que toutes les mesures de l’ABR appliquées aux produits échangés sont conformes aux obligations commerciales internationales du Canada au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de ses accords de libre-échange. Par exemple, le Canada doit éviter les mesures qui établissent une discrimination entre les produits similaires nationaux et étrangers, ainsi qu’entre les produits similaires provenant de pays différents. Il sera essentiel de trouver des méthodes appropriées de tarification du carbone à cet égard. De plus, le Canada doit collaborer avec des partenaires commerciaux clés et des pays aux vues similaires afin d’harmoniser les approches proposées à l’égard des ZCA, d’évaluer les risques pour les relations commerciales actuelles et les obligations en matière de droit commercial international, et de discuter des exemptions ou de la souplesse possibles pour les importations en provenance de certains pays en développement.

Considérations relatives à la portée, à la conception et à l’administration

Un certain nombre de considérations se posent lors de la conception et du choix des mesures appropriées de l’ABR, y compris les émissions et les produits qui seront assujettis aux ZCA, la question de savoir si les ACO incluront à la fois les redevances à l’importation et les remises à l’exportation, ainsi que le fondement de l’exclusion des pays de l’application des ABC. Si la tarification n’est pas fixée à un niveau approprié, les BCA peuvent avoir l’effet inverse de ce qu’elles sont censées atteindre. Cela souligne l’importance d’un processus minutieux d’établissement de la portée, d’évaluation et de vérification.

Si les BCA doivent s’attaquer aux fuites de carbone et à la compétitivité entre les produits nationaux et importés, il sera nécessaire de déterminer, entre autres, comment établir les coûts du carbone pour les marchandises importées, comment tenir compte des mesures climatiques non tarifaires d’autres pays, comment mesurer l’impact des économies de carbone sur la tarification des importations, le cadre juridique et les règles à appliquer pour établir le calcul du montant des redevances d’importation et s’il devrait faire preuve de souplesse pour appliquer des taux différents à différentes régions ou à différents secteurs. Les considérations liées à l’administration et à l’application des ZCA, ainsi que les exigences en matière de rapports et de vérification, devront également être abordées.

Points à retenir

À l’échelle mondiale, les pays qui cherchent à apporter des contributions significatives au climat mettent de plus en plus l’accent sur les ACO. Des discussions sont en cours au sein d’organisations internationales, y compris l’OMC, où les Membres examinent comment traiter les fuites de carbone et comment concevoir des ACO qui sont compatibles avec leurs obligations commerciales internationales.

L’Union européenne (l’UE) est parmi les plus avancées dans ses plans d’ACG. En décembre 2019, l’UE a publié le Pacte vert européen exposant ses plans pour atteindre zéro émission nette. Elle a suivi avec la publication, le 14 juillet 2021, d’un mécanisme d’ajustement à la frontière du carbone (CBAM) proposé pour certains secteurs de l’industrie. Cbam agit comme une extension du système d’échange de droits d’émission de l’UE, avec sa mise en œuvre progressive devrait être coordonnée avec l’élimination progressive de l’allocation actuelle de quotas pour faire face au risque de fuite de carbone en raison de la tarification du carbone.

Le Canada et l’UE se sont engagés à travailler ensemble sur la tarification du carbone et les ACO compatibles avec les règles de l’OMC lors du Sommet Canada-Union européenne tenu en juin 2021. Des engagements similaires sont attendus avec les États-Unis, le Royaume-Uni, le Japon et les autres principaux partenaires commerciaux de l’EITE du Canada. Toutefois, tous les pays ne sont pas favorables aux ACO. L’Australie et la Chine, par exemple, ont exprimé leur appréhension au sujet du CBAM. Ils y voient un vecteur de protectionnisme et une atteinte au développement économique.

Presque toutes les entreprises canadiennes seront touchées par l’adoption éventuelle d’un AAC. Les organisations devraient évaluer soigneusement ces répercussions potentielles et, dans la mesure du possible, participer au processus de consultation afin d’éclairer la portée et la conception de l’ABR.

L’équipe de Bennett Jones possède de l’expérience dans tous les aspects des changements climatiques, de l’échange de droits d’émission et des obligations du Canada en matière de commerce international. Cela comprend l’élaboration de stratégies pour tirer parti de l’économie à faibles émissions de carbone imminente et naviguer dans le cadre juridique de recours commerciaux similaires basés sur l’importation. Si vous avez des questions sur l’impact potentiel des BCA et le processus de consultation canadien sur votre entreprise, contactez l’un des auteurs de cet article ou un membre de l'ESG, Climate Change and Emissions Trading, Energy and International Trade &Investment groups.

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