Écrit par David Bursey, Radha D. Curpen, Brad Gilmour, Sharon G.K. Singh and Charlotte Teal

En novembre 2018, la Colombie-Britannique a adopté une loi visant à « revitaliser » sa Loi sur les évaluations environnementales ainsi qu’à « s’assurer que les droits légaux des Premières Nations sont respectés et que l’attente du public à l’égard d’un processus solide et transparent est satisfaite ».

La nouvelle loi-cadre—Bill 51— devrait entrer en vigueur à l’automne 2019. Avant la mise en œuvre de la nouvelle Loi, le gouvernement consultera le public sur l’élaboration de politiques et de règlements afin d’élaborer plusieurs éléments fondamentaux du régime.

Ce commentaire décrit les principaux changements et les implications pour les personnes impliquées dans les évaluations environnementales. 

1. Quels sont les objectifs et comment le nouveau régime se mesure-t-il?

Le gouvernement dit qu’il s’est concentré sur ces trois objectifs¹ :

• le renforcement de la confiance du public;
• faire progresser la réconciliation avec les Premières Nations; et
• protéger l’environnement tout en offrant des voies claires vers l’approbation de projets durables.

Bien que ces objectifs soient positifs, le nouveau régime crée plusieurs défis fondamentaux pour les atteindre :

• Le nouveau régime élargit l’application de la Loi à un plus grand nombre de projets et élargit le nombre de participants, ce qui accroîtra l’incertitude dans la planification des projets.
• Ni Bill 51—Environmental Assessment Act ni le Intentions Paper list efficiency as a goal. Les nouvelles mesures prévues dans la Loi ajouteront très certainement du temps et de la complication aux examens de projets, mais il n’est pas évident que le processus supplémentaire mènera à des décisions plus éclairées ou plus efficaces.
• Malgré l’accent mis sur le développement « durable », le nouveau régime décrit peu de détails sur l’évaluation des avantages économiques d’un projet, en particulier au niveau de la politique économique du gouvernement. Pourtant, « favoriser une économie saine » est l’un des objectifs définis du Bureau d’évaluation environnementale (« EAO »). 

2. Qu’est-ce qui change?

La structure de base et de nombreuses caractéristiques fondamentales du régime d’évaluation actuel ont été reportées, notamment :

• Décision du ministre. Les décisions ultimes sur les projets restent au niveau politique. Les décisions seront fondées sur un critère d’intérêt public.
• Définition du projet révisable. La définition d’un projet et de ses composants auxiliaires- on site and off- reste essentiellement la même.
• Trois façons dont un projet devient révisable. Un projet pourra faire l’objet d’un examen si : 1) il fait partie d’une catégorie définie et dépasse le seuil spécifié, 2) si le ministre désigne un projet aux fins d’examen ou 3) si un promoteur de projet choisit de participer au projet
• Seuils de projet révisables. Le concept de catégories et de seuils pour les projets pouvant faire l’objet d’un examen demeure, même si le seuil ne sera plus clair. Un promoteur de projet doit déposer un avis de projet pour tout projet qui entre dans les catégories établies, même si ses paramètres sont inférieurs au seuil prescrit (voir la description de l’avis de projet ci-dessous). Les modifications au Règlement sur les projets révisables peuvent clarifier cet aspect essentiel de la Loi.
• Le Bureau d’évaluation environnementale (EAO). L’EAO continuera de diriger l’examen du projet et d’attirer les ressources techniques des autres organismes gouvernementaux, fédéraux et provinciaux. La Loi définit l’objet de l’EAO avec plus de précision.
• Comité consultatif technique. L’EAO continuera d’être assisté par un comité consultatif technique, dont les membres de l’EAO choisiront parmi les organismes gouvernementaux, les nations autochtones et les communautés locales touchées.
• Échéanciers. Le règlement fixera des délais pour chaque phase de l’évaluation menant à une décision. La phase de planification et d’établissement de la portée précoces recevra cependant plus d’attention. Le Ministère s’attend à ce que l’échéancier global soit plus court que l’échéancier actuel en raison de l’augmentation du travail au départ, de l’ordre de 570 jours, en supposant qu’il n’y ait pas de retards ou de complications.

Les changements notables sont les suivants. Le règlement et la politique ajouteront plus de détails sur les nouveaux éléments de la Loi.

• Les étapes de base du processus d’évaluation seront les suivantes : 1) description initiale du projet/mobilisation précoce, 2) décision sur l’état de préparation à l’EE, 3) planification du processus, 4) élaboration et examen des demandes, 5) évaluation des effets, 6) recommandations, 7) décision et 8) conformité après le certificat.  Les délais révisés s’appliqueront à chacune des étapes menant à la décision finale.  
• Avis de projet—A Screening Test. Quiconque propose un projet dans l’une des catégories prescrites doit déposer un avis et une description auprès de l’EAO, même si le projet ne dépasse pas les seuils d’examen. ² Le ministre peut désigner tout projet aux fins d’examen si l’intérêt public est suffisant. De plus, l’article 11 donne à toute personne une plus grande possibilité de présenter une demande au ministre pour désigner un projet à examiner. Le document d’intentions explique que si un projet se trouve à l’intérieur d’une marge prescrite du ^seuil3 , le promoteur doit soumettre un avis de projet, mais la Loi n’a pas ce concept de « près du seuil ». Cet avis de projet ou cette exigence d’examen préalable ajouteront une incertitude importante à la planification du projet. Le règlement peut clarifier cet aspect davantage.
• Décision hâtive sur l’état de préparation à l’examen. Après avoir examiné une description de projet détaillée déposée en vertu de l’article 15, l’EAO peut demander plus de renseignements ou recommander au ministre d’exempter ou de mettre fin à un examen de projet. Cette décision précoce aidera à indiquer si un certificat de projet est réalisable ou s’il fait face à des « bouchons d’exposition », avant que plus de temps et d’efforts ne soient consacrés à un examen complet du projet.
• Accent mis sur la phase de planification. La Loi met l’accent sur la phase de planification afin d’évaluer l’intérêt public et d’établir la portée de l’évaluation. Cet accent est potentiellement positif, mais les personnes concernées doivent faire leurs devoirs dès le début pour être prêtes à « approuver » la portée de l’examen. Les promoteurs de projets seront prêts, mais les organismes gouvernementaux manquent généralement de ressources et souvent ne peuvent pas ou ne vont pas engager leurs points de vue aux premières étapes d’un projet.
• Nation autochtone participante. Les critères d’admissibilité à titre de « nation autochtone participante » ne seront plus « déterminés par la référence à la force de la revendication⁴ ». En vertu de l’article 14, une nation autochtone peut simplement déposer un avis de participation. L’EAO peut exclure une nation autochtone s’il n’y a « aucune possibilité raisonnable » d’impact négatif.
• DNUDPA, FPIC et consentement. Le document d’intention et la loi traitent de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), du consentement libre, préalable et éclairé (CPLI) et du consentement des nations autochtones, ainsi que de la recherche d’un consensus tout au long du processus. La Loi exige que le ministre donne des raisons lorsqu’il n’est pas d’accord avec le point de vue de la nation autochtone, ce qui implique qu’il peut l’emporter sur l’opposition de la nation autochtone avec une justification suffisante de l’intérêt public.
• Connaissances traditionnelles autochtones. La Loi met davantage l’accent sur la prise en compte des intérêts et des connaissances traditionnelles des peuples autochtones et sur la possibilité de commentaires.
• Processus d’examen autochtone traditionnel. Le ministre peut permettre qu’un processus de gouvernance autochtone remplace certains aspects du processus établi en vertu de la Loi.
• Règlement des différends. L’article 5 permet au ministre de nommer une personne pour faciliter un différend mettant en cause une nation autochtone relativement à un large éventail de questions de procédure et de fond. Les nombreuses occasions de participer à ce processus peuvent ajouter du temps à l’examen, mais peuvent réduire le nombre de litiges. Le processus de règlement des différends sera défini plus en détail dans le règlement. 
• Comité consultatif communautaire. L’EAO peut mettre sur pied un ou plusieurs comités consultatifs communautaires pour donner des conseils sur les effets potentiels sur la collectivité.
• Critères d’évaluation définis. L’article 25 énumère les facteurs qui doivent être évalués, ajoutant une définition plus précise au pouvoir discrétionnaire permis dans la loi actuelle :

(a) effets directs et indirects positifs et négatifs du projet révisable, y compris les effets environnementaux, économiques, sociaux, culturels et sanitaires et les effets cumulatifs négatifs;

(b) risques et incertitudes associés à ces effets, y compris les résultats de toute interaction entre les effets;

(c) risques de dysfonctionnements ou d’accidents;

(d) effets disproportionnés sur des populations humaines distinctes, y compris les populations identifiées par sexe;

(e) effets sur les facteurs biophysiques qui soutiennent la fonction de l’écosystème;

(f) effets sur les générations actuelles et futures;

(g) la cohérence avec tout plan d’aménagement du territoire du gouvernement ou d’une nation autochtone si le plan est pertinent à l’évaluation et à toute évaluation effectuée en vertu de l’article 35 ou 73;

(h) émissions de gaz à effet de serre, y compris les effets potentiels sur la province étant en mesure d’atteindre ses objectifs en vertu de la Loi sur les cibles de réduction des gaz à effet de serre;

(i) d’autres moyens de réaliser le projet qui sont techniquement et économiquement réalisables, y compris par l’utilisation des meilleures technologies disponibles, et les effets potentiels, les risques et les incertitudes de ces alternatives;

(j) changements potentiels au projet révisable qui peuvent être causés par l’environnement; et

(k) d’autres questions prescrites.

• Participation accrue du public. La Loi offre plus d’occasions de participation et de commentaires du public, y compris à l’étape de l’établissement de la portée précoce, sur les documents de demande et, à la fin, sur l’ébauche du rapport de l’EAO.
• Reporting—Effectiveness of Mitigation. L’article 30 de la Loi exige qu’un titulaire de certificat rende compte de l’efficacité des mesures d’atténuation précisées dans le certificat. Le ministre peut modifier le certificat pour modifier les mesures d’atténuation. Une orientation stratégique serait utile dans ce domaine. Tout changement doit être adaptatif et raisonnable, en tenant compte des limites pratiques de la modification des grandes œuvres. Les exploitants de projets devraient également être en mesure de réduire les mesures d’atténuation si elles sont couronnées de succès et si elles sont moins nécessaires.
• Évaluations de classe, régionales et stratégiques. En plus des évaluations générales (article 34), la nouvelle Loi permet des évaluations régionales (article 35) et des évaluations stratégiques (article 36). Les concepts de planification régionale, de politique d’utilisation des terres et d’évaluation stratégique de niveau supérieur sont positifs, mais leur mise en œuvre prendra beaucoup de temps et d’argent. Il devrait également être lié à une stratégie de développement économique cohérente afin que les ressources gouvernementales limitées soient autorisées dans les domaines hautement prioritaires.
• Tarif des coûts des participants. L’article 48 de la Loi permet à l’EAO d’établir un tarif des coûts que les promoteurs paieraient aux nations autochtones participantes pour le coût : 1) de la participation à une évaluation et 2) des inspections. Ce concept tarifaire est le bienvenu pour aider à créer une pratique normalisée pour l’aide financière aux participants.
• Coordination entre le régime de la Colombie-Britannique et d’autres régimes. La Loi permet à la Colombie-Britannique de conclure des ententes avec le gouvernement fédéral, les nations autochtones, les municipalités et d’autres pays autres que la Colombie-Britannique. les organismes gouvernementaux doivent collaborer ou remplacer tout ou partie du processus d’évaluation par un projet.
• Transition de l’ancienne à la nouvelle loi. L’EAO fera la transition des évaluations environnementales en cours dans le cadre du régime actuel vers le nouveau régime, avec des « dispositions pratiques de transition ». Des détails supplémentaires se trouvent sur page 24 du document d’intentions.

3. Répercussions sur l’évaluation des projets en Colombie-Britannique

Bien que de nombreux détails importants soient en cours d’analyse en 2019, le nouveau régime d’évaluation aura plusieurs implications pratiques.

• Le maintien de la décision finale au niveau politique - c’est-à-dire ministre ou gouverneur en conseil - signifie que les représentants élus du gouvernement seront ultimement responsables des décisions prises en vertu de la nouvelle Loi.
• La vaste portée des facteurs d’évaluation obligatoires compliquera les évaluations des projets, ce qui augmentera les coûts et les efforts pour les concepteurs de projets.
• Le Ministère devrait établir des mesures et des ressources pour évaluer les effets sociaux et économiques positifs des projets, plutôt que de se concentrer principalement sur les impacts environnementaux. Mettre systématiquement trop l’accent sur les risques environnementaux, sans en soupeser les avantages positifs, favorisera le statu quo plutôt que l’innovation et le progrès. Ce résultat nuit à l’intérêt de la Colombie-Britannique à développer une économie durable.
• L’accent mis sur la phase de planification permettra de transférer plus de travail au début du processus d’examen, qui doit être pris en compte dans un calendrier de planification de projet. Si la phase de planification est bien mise en œuvre, les décisions précoces sur la portée et la viabilité globale d’un projet aideront à équilibrer l’examen.
• La rédaction minutieuse du règlement sur les projets révisables est essentielle à l’atteinte des objectifs stratégiques souhaités. L’examen préalable des projets en vertu de la section 10 devrait se concentrer sur l’examen préalable des projets qui sont proches des seuils-above and below- à moins qu’il n’y ait un intérêt public clair dans un examen.
• Les évaluations de catégorie et régionales pourraient aider à répondre à l’intérêt pour les effets cumulatifs, bien mieux que d’envisager des évaluations cumulatives projet par projet. Il faudra beaucoup de temps et de ressources pour ces évaluations.
• Il est toujours important d’harmoniser les évaluations fédérales et britanniques. Le processus de la Colombie-Britannique devrait prendre les devants dans la mesure du possible, puisque l’EAO et les organismes connexes disposeront d’une compréhension et d’une base d’information plus approfondies liées à la Colombie-Britannique et à ses régions.

Les changements introduits par le projet de loi 51 nécessiteront des ressources gouvernementales substantielles-people and expertise - pour atteindre ses objectifs d’amélioration de la confiance du public, de réconciliation des droits des nations autochtones et de protection de l’environnement tout en offrant des voies claires vers des approbations de projets durables. L’EAO devra embaucher et maintenir en poste un plus grand nombre de personnes ayant des compétences et une expertise plus larges à tous les niveaux pour atteindre les objectifs.

Dans un monde où les capitaux pour les projets de mise en valeur des ressources sont mobiles, la Colombie-Britannique doit disposer d’un processus d’examen des projets efficient et efficace pour être concurrentielle afin d’attirer des capitaux pour développer nos ressources naturelles et nos infrastructures civiles. Les « voies claires vers des approbations durables » doivent être appuyées par des politiques et des ressources solides pour agir en conséquence.  Nous continuerons de surveiller l’évolution de la réglementation au cours de 2019.

Si vous souhaitez élaborer les règlements et les politiques qui appuieront la nouvelle Loi, notre équipe de Bennett Jones LLP se fera un plaisir de vous aider.

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¹ Voir le ministère site Web

² Voir la section 10

³ Document d’intentions, page 6

⁴ Document d’intentions, page 9.